当前，我国社会正在进入一个崇尚法治和实行法治的时代，政府的依法行政工作已经和正在进入一个全面推进和加快建设法治政府的关键时期。各级行政机关的行政执法工作应当顺应这个大趋势，进一步完善行政执法管理制度，在规范行政执法工作上狠下功夫，不断提高行政执法的质量和水平。

去年7月下旬，国务院在山东济南召开了全国市县政府依法行政工作会议。会议指出，依法行政的重心在基层，难点也在基层。强调推进依法行政，要从政府权力运行的薄弱环节入手，特别指出要高度重视行政执法工作，加强行政执法队伍建设。因为行政执法是依法行政中的一项特别重要的工作。会议强调要严格执法，要强化对行政执法人员的管理，严格要求，严肃纪律，坚决纠正行政执法中的办事拖拉，吃拿卡要，以权谋私等不正之风。要规范行政执法行为，防止滥用行政自由裁量权，严禁无行政执法资格的人员从事行政执法工作。我市的依法行政工作，从贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)以来，已经和正在逐步呈现出“两个互动”的新变化：一是依法行政由自上而下推动开始向上下互动转变；二是依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变。随着人民群众法律意识的增强，依法行政不再只是上级政府对下级政府的要求，而成为整个社会对行政机关及其行政执法人员的要求。这“两个变化”，说明当前我市依法行政的进程正在迈向一个新的发展阶段，全市推进依法行政的各项工作也都取得了新的进展。

但是，当前我们在依法行政工作中还存在不少问题，主要表现是：有一些政府工作人员和行政执法人员依法行政的意识和观念与依法行政的要求还有较大差距，存在着依法行政说起来重要，做起来仍按老习惯办事的现象，有的行政执法人员遇事不讲法，办事不懂法，处罚不依法，甚至以言代法，以权压法的问题时有发生；还有些行政执法机关依法行政的制度建设不够完善配套，没有建立领导定期学法制度、重大决策公示制度、执法责任制度、交流轮岗回避制度、评议考核制度、过错追究制度等，有的单位制定了一些制度也执行得不好；再就是依法行政监督工作不到位，机制也不健全，不完善。全面推进依法行政是各级各部门的一项重要工作任务。但在执行法律、法规和规章中存在着涉及强化部门权力的法律规定时就热情高，贯彻执行很积极；而对涉及规范和限制部门行为的法律、法规、规章规定，有的单位就没热情，也不积极。具体到行政执法工作中，由于行政行为不规范，随意执法引发的行政争议上升，行政案件的纠错率居高不下。据统计，市政府2006年共受理行政复议申请146件，经审理结案111件，其中撤销50件、变更和确认违法4件、责令依法履行6件，纠错率占审结案件的54％；2007年共受理行政复议申请156件，经审理结案134件，其中撤销56件、变更和确认违法3件、责令履行5件，纠错率占审结案件的48％。行政争议引起的行政复议案件上升，说明老百姓依法维权的意识增强了，监督行政权力的意识提升了，有话敢讲了；而行政复议案件的纠错率居高不下，这说明了我们行政执法部门依法行政的能力和水平还比较低，行政执法的法律知识和素养还比较差。从行政复议案件纠错和行政执法案卷评查情况来看，目前行政执法中具体行政行为存在的主要问题有：（1）认定违法事实不清，证据不足。有些案件行政执法单位说不清争议的情况，缺乏事实依据却做出了具体行政行为。在被撤销的一些案件中，往往是申请人提供的证据很充分，而被申请人提供的证据不充分，缺乏证明力，或者没有提供证据。（2）超越法定职权，越权行政。有的下级行政机关行使了上级行政机关的职权，甲行政机关行使了乙行政机关的职权，还有的行政执法单位跨地域实施具体行政行为。（3）适用法律依据错误或者不适用法律依据，或者适用得不准确。有的具体行政行为认定事实是清楚的，但适用法律依据是错误的。有的引用不明确，未引用法律、法规、规章全称，未写明具体条、款、项。还有的行政执法单位在作出具体行政行为时不适用法律依据，注名是“经研究决定”。（4）对行政相对人的处理显失公平。有的具体行政行为在案情事实相同的情况下，不能一视同仁的对待当事人，行政处罚畸轻畸重，明显不公平、不公正。（5）不履行法定职责。当事人向行政机关提出申请，行政机关迟迟不作出具体行政行为，或者不履行上级行政机关的决定。（6）行政程序违法。表现在具体行政行为缺少法定的步骤，颠倒法定的顺序，违反法定的方式，超越法定的时限。还有的行政处罚预先告知书和行政处罚决定书同一天做出，同一天送达，有的错误告知当事人的诉权。（7）行政执法文书不健全、不完善，制作不规范。表现在有的询问笔录过于简单，事实、情节不具体，文字表述不准确；有的现场堪验情况不全，缺少原始证据、直接证据等。有的行政执法单位执法文书没归档，没有执法案卷，管理很不规范，等等。这些问题应当引起我们的高度重视。我们要按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《西安市依法行政五年规划》的要求，进一步加强和改善行政执法工作，认真完善行政执法管理制度，严格规范行政执法行为，努力做到严格执法、公正执法、文明执法。

一、要加大对行政执法人员的教育培训力度。这是根本，因为施政在人。依法行政说到底，就是行政机关及其执法人员要依法办事。两年前我曾写过一篇文章《行政执法人员要努力提高“三种能力”》，即对法律、法规和规章条文的学习理解能力，对违法行为的调查取证和分析判断能力，对行政执法文书的制作和运行能力。行政执法人员要做到“善为”和“不为哪些不当行为”，具备这“三种能力”至关重要。而要具备并不断提高这“三种能力”，就一定要加大对行政执法人员的教育培训力度，加强对法律、法规、规章和相关知识的学习，不断提高自己的知识水平和法律素养。行政执法人员的法律素养，主要体现在三个层面：一是有法律意识，看问题，办事情，做决定，首先要想到有没有法律规定和法律是怎样规定的，这是最起码的基本要求；二是有法律思维，有些事情，法律没有规定，或在规定之间有矛盾冲突，这就要求行政执法人员要有法律思维水平，要懂得用法律原则、法律精神和法律目的去应对；三是有一定的法律知识，既要懂得实体法，又要懂得程序法，特别是规范政府共同行为的法律，如行政许可法、行政处罚法、行政复议法等都要懂得一些。这就一定要加强学习，努力提高自己运用法律手段处理复杂事务的能力。同时，要进一步完善行政执法人员资格认证，岗前培训和定期轮训等项制度，不断增强行政执法人员执法为民的意识和责任感。

二、要继续深入推进行政执法责任制。行政执法责任制的实质是一种规范和监督行政执法活动的制度，基本涵义包括四个方面：一是执法必须有依据，没有法定依据的职权不得行使；二是行使权力必须守规范，要遵守法定的程序、标准和期限；三是行政执法的过程必须受监控，就是行使权力的整个过程要阳光运作，接受内部监督、层级监督和社会监督；四是违法必须追究责任。因此，推行行政执法责任制是全面推进依法行政的重要制度规范。《西安市实施行政执法责任制办法》已经以市政府第70号令公布，从今年3月22日起施行。这是我市贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和皇冠足球比分《关于推行行政执法责任制的若干意见》的一个重大步骤和举措。这个政府规章适应了新形势对依法行政的新要求，根据国务院《纲要》和皇冠足球比分《若干意见》的精神，在总结我市十年来推行行政执法责任制经验的基础上，借鉴了外地一些好的做法，创新了一些行政执法的制度。这个《办法》对实施行政执法责任制的组织领导，行政执法依据梳理和行政执法职责分解，行政执法责任制的监督检查，对行政执法的评议考核以及责任追究等都做出了明确具体的规定。落实这个规章，当前要重点抓好法定职责的分解落实和制度的完善规范，加大对行政执法人员的管理力度，切实解决好行政执法人员依法“必为”和“慎为”的问题。我们要通过认真推进行政执法责任制，把依法行政的各项任务落到实处。

三、要严格规范行政执法程序。依法行政的一个重要问题就是行政行为必须符合法定程序。所谓法定程序，就是实施具体行政行为的法定步骤、法定顺序、法定方式和法定期限，行使行政执法权不能违背法定程序，并且要保证行政相对人能够参与到具体行政行为中来。强调程序正当的核心是要通过合适的程序安排根除和避免那些可能导致不公正结果的因素。因为程序公正是实体公正的前提，实体公正必须由程序公正来保障。对于行政机关及其执法人员来说，增强程序行政意识，严格按照法定程序行使职权，履行职责，这是推进依法行政的一项很重要的内容，也是构建和谐社会对政府工作提出的新要求。严格规范行政执法程序在实施行政处罚方面当前要做好三项工作：一是提高罚款、收费制度的科学性和合理性，从源头上规范行政执法行为。按照全国市县依法行政工作会议的要求，今后起草地方性法规草案、制定政府规章设定罚款、收费时，首先要研究其必要性和有效性，对设定罚款、收费不能有效解决问题时，不要设定罚款、收费；确需设定罚款、收费的，要对数额进行科学性和可操作性论证，合理确定罚款下限和幅度，尽可能明确执法梯度和标准，避免赋予行政执法机关在罚款和收费方面过大的行政裁量权。二是推行行政处罚裁量基准制度。行政处罚裁量基准制度，是指按照违法行为的性质、情节、社会危害程度等因素，结合违法行为发生地的区域、地域实际，将法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权加以细化的一项制度。全国市县依法行政工作会议要求积极推行这项制度。近几年，一些地方对行政处罚裁量权基准制度作了积极探索，比如有的城市把法定自由裁量的罚款按照违法行为划分为5个自由裁量阶次，即特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为，根据过罚相当原则，确定了罚款基准：当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的属于特别轻微的违法行为，应予以告戒，登记违法行为，不予罚款；当事人有主动消除、减轻违法行为危害后果等情形的，可降低一个档次的处罚；如果当事人有不听劝阻，多次实施违法行为等情形的，则上升一个档次的处罚，等等。这样就把行政处罚自由裁量的自选动作变成了规定动作，使自由裁量权不再自由，执法不能随意了。三是要进一步完善行政处罚程序。根据有关法律、法规、规章的规定，对行政处罚步骤、环节进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。实行简易行政处罚程序，行政执法人员当场作出行政处罚决定的，必须填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，当场交付当事人，并报所属行政机关备案。依法应当立案调查的，必须立案调查、取证，按照一般程序作出处罚决定。行政机关对于重大行政处罚，要依照行政处罚法的有关规定集体讨论决定，不能个人说了算，并建立健全集体讨论记录制度。依法应当组织听证的，行政机关必须组织听证，并按照听证笔录作出处罚决定。无论是实行简易程序，还是实行一般程序实施行政处罚，都必须依法履行公开、告知、说明理由等义务，保障当事人的陈述权、申辩权、救济权。还要建立行政处罚案卷和卷宗归档制度，将证据材料、执法文书、监督检查记录立案归档。

四、要坚持在行政执法中依法说理。行政执法中坚持依法说理是加强行政执法管理、规范行政执法行为的题中应有之义，说理的目的是为了防范和化解争议，使当事人自觉履行行政处理决定，达到“案结事了”、胜败皆服的效果。行政执法中的说理包括三种道理：一是说清事理。就是把行政案件的来龙去脉、本来面目和前因后果讲清楚，认定的证据确凿充分，事实和证据的逻辑关系严密，让人看了客观、真实，可信。这个事理是所有道理的基础。二是说透法理。就是法律依据、行政执法行为所依凭的法律、法规、规章规定，司法解释，也包括国家政策等规范性文件。要注意分析事实和法律之间的联系，抓住针对决定案件法律关系的关键问题正面说理，做到具体问题具体分析，敢于回答当事人提出的各种不合理诉求和理由，满足当事人的知情权、申辩权，在理解、沟通中促进共识。三是说通情理。我们要坚持执法为民，情理是行政执法中不能不说的道理。由于法是人制定的，立法机关在立法时已经充分考虑了一定的情理，行政执法的说理性，就是要把法律中所蕴涵的情理阐述出来，把法律所允许的情理运用到案件的处理当中，使行政执法的过程充满亲和力。不但要说理，还要真诚地服务，使当事人感到政府权力的行使是民主的，讲道理的，从而心悦诚服地服从行政执法决定。而不是法外用情、法外说情。行政执法中坚持依法说理要立足事理，严守法理，善用情理。这样就能使行政执法更加人性化，使行政相对人不是被动屈从，而是主动服从。这种说理式执法对行政执法追求最佳社会效果是一种有效保障。

五、要认真开展行政执法案卷评查。行政执法案卷是行政执法过程的真实有效的记录。通过案卷评查，可以进一步规范行政执法行为。国务院《纲要》规定各级政府都要建立行政执法案卷评查制度。我们市上制定的行政执法案卷评查标准已经于2007年1月12日以市政府办公厅文件下发执行。这个标准对案卷评查的依据、范围、标准和办法都作了明确的规定，这个标准制定得比较科学，分基础标准和一般标准，基础标准主要是主体合法、权限合法、事实证据确凿、适用法律正确和程序合法等五个方面；一般标准分别对行政处罚、行政许可和行政复议的案卷采取百分制的评查方法，对行政执法过程中的基本要素是否齐备、文书填写是否规范、文书格式是否符合要求进行的评查。作为行政执法单位，要认真对照这个评查标准，严格规范行政执法文书的制作、填写和立卷归档。要经常开展自查活动，政府法制机构要定期组织行政执法案卷评查活动，不断地促进行政执法机关及其执法人员规范行政执法行为。            

（作者系西安市人民政府法制局副巡视员）