行政复议，是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。从2007年《黑龙江省关于行政复议专项检查工作情况的报告》中提供的相关数据可以看出，仅2007年，黑龙江省13个市（地）政府和26个县级政府共接待涉及行政复议咨询人员18560余人次，共受理审查行政复议案件1800多件(当事人之间和解750件)，其中，市（地）政府立案审查650件，县级政府立案审查1150件，2006年12月，在重庆召开的全国行政复议工作座谈会上公布的数字显示，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议，经过行政复议的案件中83．7％的申请人不再提起行政诉讼。由此可见，行政复议在行政机关内部纠错，实现层级监督，化解行政争议等方面起着十分重要的作用。通过行政复议工作，将行政争议化解在基层，解决在萌芽，消化在内部，密切了党同政府的关系，维护了政府的形象，提高了依法行政的公信力。

　　但是，我们也看到，随着社会主义市场经济的不断发展，行政机关的具体行政行为和行政相对人之间的矛盾冲突也更加趋于多元化，现有的行政复议制度在某种程度上还存在一定的缺陷，如何与时俱进地改进行政复议制度，使之更加合法、合理、便民、高效，是实现科学发展观的内在要求，也是提高行政效率，推进各级政府及其工作部门科学执政、民主执政、依法执政的一项重要工作。

　　一、我国现有行政复议制度存在的问题和不足。

　　笔者认为，就我国现有的行政复议制度来看，在实践中主要有以

　　下几个方面不尽人意。

　　一是现有的行政复议制度对申请人的举证责任规定的不明确。《行政复议法》第二十三条第一项和《行政复议法实施条例》第三十六条规定了被申请人的举证责任，但对于申请人的举证责任没有具体规定，虽然《行政复议法实施条例》第二十一条也规定了申请人的举证责任，但仅限于申请人就其主张复议要求提出基本证明材料，而在实践中，由于录音、摄像等设备的普及，相对人往往掌握很多能够证明具体行政行为是否涉嫌违法违纪的证据。假若申请人在行政复议中不提供其掌握的证据，行政复议机关根据被申请人提供的证据，会作出维持原具体行政行为的决定，一旦申请人启动诉讼程序，并在行政诉讼中举出其在申请行政复议过程中不曾出示的证据，就会给行政机关带来败诉的风险。

　　二是行政复议调解制度规定的不够严密。《复议法实施条例》第五十条规定了行政复议调解制度。把调解制度引入行政复议，是复议机关多元化解决行政争议的一个大胆实践。但我们也看到，该规定也存在很多问题：首先行政复议调解制度的适用范围较窄。把行政复议调解的范围局限于自由裁量权、行政赔偿和行政补偿三种情形上。其次，在《行政复议法实施条例》中对行政调解协议的法律效力没有作出明确规定。虽然《条例》五十条第二款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”但这里的法律效力，就目前情况看，该规定只能理解为制约申请人和被申请人的一种拘束力，不能理解为法律上的强制执行力。这就使行政复议中的调解协议处于效力待定状态，如果其中一方不执行调解协议，另一方是否可以以此为依据，申请强制执行？抑或申请人重新申请行政复议或者提起行政诉讼，如果再次回到申请复议或者提起诉讼的状态，在一定程度上就造成了行政资源浪费，降低了行政效率，有悖于调解制度设立的初衷。

　　三是行政复议工作人员队伍建设尚待加强。我国现行的行政复议制度依据的程序法主要是《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，但在行政复议机构审查复议案件时，所依据的实体法却数目繁多，领域甚广。仅就质量技术监督部门而言，就涉及到三部法律、29件行政规章和法规性文件，155件部门规章和规范性文件，以及各省市的地方性法规和规章。因此负责审议复议案件的工作人员如果不谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而目前，我国的行政复议制度对复议工作人员任职条件缺乏硬性规定，甚至有的行政复议工作人员没有受过系统的法律教育。仅靠半路出家，就法条论法条，缺乏对法律本职和立法内涵的深刻领会，很难胜任主持行政复议工作的需要。2006年全国行政复议工作座谈会上，公布的一个统计数字表明，在向人民法院提起行政诉讼的案件中，有70%以上是没有经过复议直接起诉的。就作为行政相对人实施救济的手段来说，行政复议较之行政诉讼比较，行政复议是免费的，并且可以附带要求审查规范性文件，可以解决诉讼中所不能解决的“合理性”问题。而相对人抛弃复议的途径，直接选择诉讼，一方面是由于《行政复议法》等法律宣贯的不到位，相对人对这种救济途径不了解。但另一方面，队伍力量的薄弱，降低了行政复议的权威性，很难获得行政相对人的认同。这也是导致行政相对人放弃行政复议的一个重要原因。

　　二、改革行政复议制度的几点构想。

　　一是规范行政复议举证制度，做好行政复议举证与行政诉讼举证的司法衔接。无论是行政诉讼，还是行政复议，都是行政机关承担举证责任。虽然《行政复议法实施条例》第二十一条规定了复议申请人承担举证责任的情形，但也仅仅局限于承担被申请人怠于履行行政职责和因被申请人的侵害给申请人造成损害的举证责任。而最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条却规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。” 该《规定》第七条：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》是行政诉讼中审判机关判定证据的标准，笔者认为，在行政复议制度中，关于复议申请人的举证责任的规定，也应该借鉴诉讼中有关举证责任的规定，使二者更好地衔接。对复议申请人的举证责任、举证期限做明确规定。同时，关于申请人未向复议机关提供的不利于被申请人的证据，应该规定为在一审期间不能作为有效证据的规定。这样一方面可以督促申请人积极主动地协助复议机关做好调查、取证工作，利于行政复议机关作出正确的行政复议决定，提高行政机关的办事效率。另一方面也避免了行政复议机关在诉讼中可能由此处于败诉的尴尬地位。

　　二是在完善行政复议调解制度，使调解制度更具有操作性。首先，要严密调解程序。《行政复议法实施条例》只对调解制度做了较为笼统的规定。明确规定行政复议调解必须“自愿、合法”，在确认具体行政行为合法的基础上进行。复议机关在法律的框架内，寻求矛盾双方都接受的解决问题途径。把行政争议解决在复议立案阶段和审查活动中，避免行政争议传递到司法程序，调解制度有利于妥善解决人民内部矛盾，维护社会秩序的稳定。但作为与行政复议决定并驾齐驱的结案方式，在调解程序、调解人员组成、调解时限，调解的法律效力等方面需要进一步明确。《复议法实施条例》规定：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。并规定：行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。但《复议法实施条例》对于行政复议调解书依法生效后，当事人能否以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，或者就同一事实和理由提起行政诉讼，以及行政复议调解书是否具有强制执行力，在立法上并未明确。笔者认为，由于行政复议调解是当事双方真实自愿的意思表示，因此协议双方完全履行调解协议是毋庸置疑的。如果一方不履行该调解书确定的义务，另一方可以申请强制执行。而且鉴于行政复议调解书依法生效，当事人之间的行政争议，已经获得最终解决，当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼。

　　三是实行复议工作人员任职资格制度，打造精英化复议队伍。要建立复议工作人员上岗准入制度，通过对复议人员文化素质、专业要求做硬性规定，选择高素质、专业化的人员进入复议工作队伍。同时，可以借鉴司法资格考试制度，实行复议工作人员任职资格考试，持证上岗。由于行政复议工作牵扯面广、技术含量高，很多问题不仅仅是适用实体法的争议，还涉及到对检验检测手段、鉴定结论、标准判定等方面的专业知识的质疑。因此，有必要借鉴人民法院助理审判员制度，实行行政复议案件助理审查员制度。由复议机关从社会各界选聘专家、学者作为复议机关的助理审查员，对专业性强的，或者重大的疑难的行政复议案件，由助理审查员参加审理，借助集体的智慧，分清是非，辨明曲直，从而作出公正合理的行政复议决定。