□法律人眼中的政府工作报告(4)

    清华大学法学院副教授 程洁

　  作为最高国家行政机关，作为最高国家权力机关的执行机关，国务院已经越来越认识到政治体制改革的必要性，特别是依法治国、依法行政对维护政群关系、促进经济良性发展的重要性。从法制建设的角度看，无论是发展经济还是构建服务型政府，法治作为一种刚性约束条件在《报告》中的地位仍然有待提升

　　一年一度的政府工作报告，吸引各界人士的关注。报告中最令人牵挂的，并非一年来政府的丰功伟绩，而是对未来政策方针的指引。就此，媒体固然不断跟进解读，政府部门更是期望从字里行间看到涉及本部门的关键词，就连专家学者亦不能免俗，以皓首穷经的姿态研读报告，希望能够把握最新的政策脉搏，了解最新的政府动向。

　　今年的《政府工作报告》（以下简称《报告》），以大量的篇幅回顾了过去一年的经济成就和2010年政府在经济和社会方面的发展重点，八个工作重点中，最后两项分别涉及政治体制改革和政府自身建设方面。这表明，作为最高国家行政机关，作为最高国家权力机关的执行机关，国务院已经越来越认识到政治体制改革的必要性，特别是依法治国、依法行政对维护政群关系、促进经济良性发展的重要性。

　　从法制建设的角度看，无论是发展经济还是构建服务型政府，法治作为一种刚性约束条件在《报告》中的地位仍然有待提升。特别是在促进政府转型的政策导向方面；推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系方面；反腐倡廉制度建设方面。

　　必须承认，作为一个曾经的全能型政府，向服务型政府转型过程中会牵涉到方方面面的利益，与这些利益切割必然是痛苦的。但是，如果政府已经认识到这种切割是社会发展之必然、是经济发展之规律，也是政府自我革命之涅槃，那么，在向服务型政府转型的过程中，必须同时向法治型政府转型，否则，就谈不上“要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。

　　2004年前，国务院通过了《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政的重要性和紧迫性有充分的认识。6年弹指一挥间，十年计划已经过半，但是当时设定的许多目标仍然是目标而未成为现实，令人心忧。这些目标包括：政企分开、政事分开；中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确；提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护；科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映；政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解；行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高……

　　今天看来，即使是《报告》也必须承认上述内容依然是奋斗目标，依然只能将之列入工作重点而未能充分实现。特别是纲要中提到的一些具体制度安排，例如行政程序、行政执法方面的立法一直未能通过；涉及行政赔偿的国家赔偿法一直未获修改；行政复议法的实施有待进一步修法保障等等。时不我待，政府的种种承诺既然已经袒露在公众面前，其兑现承诺的诚意必然要与其实施的力度相对称。如果不断以经济发展和社会稳定为由延后对政府的法治约束，不愿改变全能政府格局，就难以避免以牺牲公平和尊严为后果的权力的腐败，以及进一步的社会矛盾和分裂。

　　值得庆幸的是，最近召开的国务院第三次廉政工作会议对政府依法行政提出了更加具体的要求，特别是在行政程序建设方面，提出“要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序。各级政府及工作人员特别是领导干部，要树立程序意识，严格按程序办事。对违反行政程序损害群众利益或造成严重后果的行为，要加大查处力度，依纪依法追究责任”。在会议上，温家宝总理还特别强调了公开透明对政府廉洁的重要性，提出了项目建设公开、预算公开、土地交易市场公开等具体要求。这些要求直接指向了政府信息公开条例等行政程序类法律的实施，也直接涉及到行政复议和行政诉讼过程中对程序违法的行政行为的处理。如果政府工作能够以此为契机强化依法行政的力度，才能真正实现从全能政府向服务型政府的提升。

来源: 法制网——法制日报