中共中央政治局第四次集体学习突出法治特色意义深远
法学专家称法治思维将推动未来改革发展前行
编者按
中共中央政治局
□ 解读中央政治局第四次集体学习（一）
在这次集体学习的过程中,法治,成为了最核心的主题。
中共中央总书记习近平在主持学习时强调,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。
此次中共中央政治局第四次集体学习的内容一经披露,随即在法学界引起了热议。对此,记者采访了业内专家。
集体学习背后包含多重深意
“可以看到中央对法治建设的高度重视,这次中央政治局的第四次集体学习已经明显将法治作为一个重点工作主题,并围绕十八大的报告进一步强调法治的重要性。在这次集体学习中,特别强调了司法公正的重要性,指出了方向性问题,即用法治凝聚改革共识,严格执法,加强监督,公正司法,深化改革推动发展。”中国政法大学副校长
马怀德认为,这次的集体学习还有一大特点,就是没有像以往请学者讲授,而是专门请有关部门的领导来讲,显示出这次的学习更加强调法治实践,以后会对中国法治实践更加重视。
“十八大之后举行了四次集体学习,这次以法治为主题,并且在新一届政府组成之前探讨加强法治建设,习近平总书记在讲话中也强调把是否依法办事,依法行政当作公务员用人的标准。相比之前把促进经济发展方面的工作能力看作用人标准的思路,现在的标准更加进步,也是对社会大众发出一个明显的信号。”马怀德说。
国家行政学院法学教研部副主
未来改革发展依然要靠法治
业内专家认为,十八大之后的诸多迹象表明,未来改革发展的关键仍在于法治。
杨小军认为,中共中央政治局第四次集体学习表明了一种态度。“最高层的学习是对各级政府官员传递‘重视法治’的信号,即领导人重视什么,那么,接下来的中国改革和发展方向也应该是这样的。”
“在改革发展的方向和路径上,法治是最大的共识。”马怀德说,法治不仅是所有改革的有力保障,更是深化改革推动科学发展的共识,必须长期坚持。而且应当成为我们党的基本执政方式,成为领导干部的思维方式。
马怀德认为,当改革发展成熟到一定程度,就必须用制度将其定型,使之成为更加稳定更加具有刚性的规范体系。为此,必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”,“要把制度建设摆在突出位置”。另一方面,任何改革发展,必须有制度约束,必须“在宪法法律范围内活动”,不得突破法治框架,否则就可能造成“以言代法、以权压法、徇私枉法”的恶果。
马怀德还认为,法治是科学发展的前提、民主政治和政治体制改革的重要内容、社会管理的保障、文化发展的推进器、反腐倡廉的利器和政治清明的基础。
“腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制,要有效防止权力滥用,必须摈弃人治,厉行法治。世界各国反腐倡廉的历史经验表明,法治是预防和消除腐败的最重要手段之一。”马怀德说。
下阶段法治建设重点在执法
对于未来通过法治建设推动改革发展的方向,有关专家也进行了分析和建议。
杨小军认为,在此次集体学习中,高层反复强调法治的权威,说明中国将来的改革将坚定地走法治改革的道路。
“改革发展的方向要在法治的框架下进行。现今的中国改革和30年前不一样了,相比起30年前只有政策没有法治的状况,我国的社会主义市场经济法制体系已经建成。因此,在改革中如何处理好与法律的关系,是我国改革发展的重要议题。在某项改革之初就应该考虑到现行法律的规定,在现有的法律层面上进行调整,为改革提供可行有效的环境。”杨小军说。
马怀德认为,中国法治建设最大的障碍和困难是在执法方面,行政干预过多,这对执法的公正性和独立性都是很大的危害。特别是个别地方的地方保护,严重阻碍了执法的公正和独立。同时,执法不严不力也导致了我国食品安全、环境问题等社会问题。因此,保证执法权的公正执行,特别是在地方保护严重的地方加大改革力度,应该是下一阶段法治建设的重中之重。
“未来改革发展任务很重,特别是在法治社会的建设中,如果要很好地预防和解决社会矛盾,就要在工作中运用法治思维,在现有法律的框架内推进改革与发展。改革的困难在于涉及到既有利益的调整,因此只有打破现有的利益格局,才能真正实现社会公平正义。最近凸显的各种社会问题如雾霾天气、地下水重金属污染等,都是因为法治工作没有得到很好的践行所造成的。因此不论是从方法、手段来说,运用法治的思维,加强法治工作都会是推动我国未来改革发展的一剂良药。”马怀德说。
法学专家详解三个“依法”共同推进深层含义
□解读中央政治局第四次集体学习（二）
中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时,中共中央总书记习近平明确指出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。对此,法学界普遍认为,其重要意义十分深远。
三个“依法”各具深意
中国社科院法学所研究员、中国法学会宪法学研究会副会长莫纪宏,在几年前曾担任过“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”这一全国哲学社会科学规划办公室的重大课题总负责人。他说,早在1996年伊始,江泽民同志就圈定了《关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题》作为中共中央1996年第一次法制讲座的题目,此后历经数年,依法治国的重要性越来越凸显出来；1999年修宪,将“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略正式写进了宪法,法治成为我国宪法的一项基本原则和指导思想；党的十五大报告将“依法治国,建设社会主义法治国家”正式写入其中,明确了我国治国理政的基本方略是“依法治国”。
“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”莫纪宏说,依法治国基本方略的正式确立和全面实施,标志着我们党从革命党的主要依靠群众运动和政治方式实行领导,向执政党的主要实行依法治国、依宪执政和依法执政的历史性转变；标志着我们国家从“人治”到“法制”、再从“法制”到“法治”的治国基本方略的历史性跨越；标志着我国亿万人民当家作主的政治地位和民主权利得到社会主义法治的充分肯定,全国各族人民的根本利益得到宪法和法律的有效保障。
“依法执政是我党执政的重要途径和方式。党作为执政党,要坚持依法执政的执政纲领,就必须正确处理党的政策与社会主义法律两者之间的辩证关系,要学会将政策通过法定程序及时转化为法律,保证党的各项路线、方针和政策能够及时、有效地成为全社会公众的行为准则。”莫纪宏说。
对于依法行政,莫纪宏认为,其实质是实现法治行政。法治行政原理的核心就是法对行政的有效支配。必须彻底解决在行政管理活动中规避法律监控的不良现象,增加法律对行政的监控力度。
在谈到依法行政的具体要求时,莫纪宏认为,在2004年3月,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》已经写明依法行政的六项原则要求,即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。
三者相互关联层层递进
对于“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,业内专家认为,“共同推进”是十分必要且必须的,因为三者之间存在着有机的联系。
莫纪宏认为,依法执政是依法治国这一治国方略的具体化,为了进一步落实依法执政,还需要国家机关工作人员始终坚持依法行政。所以,依法治国、依法执政、依法行政,三者相互关联,层层递进。“依法治国需要依法执政的方式来体现,依法执政最重要的是依法行政”。
“在现代法治社会中,行政机关掌握了最重要和最有影响的公共权力,因此,行政机关的行政行为,特别是行政机关的抽象行政行为是否能够自觉地接受法律的约束,法律优先原则和法律保留原则能否在行政法律制度中得到肯定,是依法行政的一个重要评判标准。”莫纪宏说。
中国政法大学教授、中国法学会行政法研究会常务理事刘莘也认为,“共同推进”的提出是非常科学的。依法治国,依法执政,依法行政三者本来就是有着内在联系的三个目标,依法治国本身就包含了依法执政与依法行政两个内容,同时,依法执政是对执政党提出的要求,不仅是三项内容中最为重要的,也是我国现有政治经济体制的必然要求。
“我国的法治建设是自上而下推进的,因此在这三项推进内容中依法执政是实现依法治国最基本的保证,是根本前提,没有依法执政,就不可能有依法行政和依法治国。就这三者各自的角色与相互关系来看,依法治国是国家治理的大方向,是总方针,是运用法律手段进行治国的总思路,也是法治建设的总目标。相比之下,依法行政是依法治国的子目标,是依法治国内容的重要组成部分。之所以这么说,是因为我们国家80%以上的法律法规都必须依靠政府机关来遵守和施行,由此看来,依法行政在法治建设中的任务比重是很大的。如果没有实现依法行政这个子目标,依法治国也无从谈起。”刘莘说。
突出宪法地位完善监督制度
对落实“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,业内专家也给出了自己的建议。
莫纪宏认为:“无论是依法治国还是依法执政或是依法行政,首先要有‘法’,没有‘法’,就谈不上法治。这里的‘法’不仅仅指某个具体的法律或者法规,而是指由统一的法制原则作为指导的、以宪法为核心的、适应调整各种社会关系需要的系统、科学的法律规范体系。在社会主义法律体系中,宪法是其他一切法律、法规赖以产生和存在的基础。”
“建国以来,我们一直在同滥用权力、以权谋私的行为作斗争。其中,有过成功的经验,也有失败的教训。实践证明,没有健全的法律制度,即使决心再大,措施再好,要保证掌权者始终清正廉洁是比较困难的。因此,必须加强对执法行为和运作国家权力的行为进行有效的法律监督,同时将法律监督与其他形式的监督有机地结合起来。加强对各级干部特别是领导干部的监督,防止滥用权力,严惩执法犯法、贪赃枉法。”莫纪宏说。
法治思维,也被业内专家认为是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”不可或缺的。
莫纪宏说,党的十八大报告中就着重强调了“法治思维”在“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”中的决定性作用。
“运用‘法治思维和法治方式’来‘深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定’,这一命题的基本要求就是领导干部必须要学会运用‘法治思维和法治方式’来解决各种复杂和重大的政治问题,在一定程度上否定各种非‘法治方式’在解决上述各项复杂和重大事项中的‘合法性’和‘合理性’,排除了‘人治方式’、‘道德方式’、‘伦理方式’等在处理涉及‘深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定’等复杂和重大事项中的‘可行性’和‘优先性’,倡导通过法律手段来解决各种复杂问题的治国理政的‘科学方法论’,进一步提高执政能力,掌握执政艺术,努力提升行政管理水平。”莫纪宏说。
“法治国家法治政府法治社会”论述引关注
权威解析三个“法治”为何要“一体建设”
在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略的指引下,法治国家、法治政府、法治社会应该是一个统一体。“一体建设”说明三者都是非常重要的,不存在主次关系,应该协调推进
□ 解读中央政治局第四次集体学习（三）
中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时,中共中央总书记习近平明确提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
关于法治国家、法治政府以及法治社会的讨论和研究一直都十分引人关注,中国社会科学院法学研究所所长李林、中国人民大学法学院教授杨建顺在接受《法制日报》记者采访时都认为,提出三者“一体建设”的意义十分重大。
法治国家包含数项基本原则
“从我国法治国家理论发展可以看出,很早以前,对于法治国家、法治政府、法治社会的概念与关系就已经开始进行研究,并且法治国家、法治政府和法治社会的建设问题一直是学术界以及社会各界关注的事情。就法治国家来说,我们国家在宪法上早已确立了建立法治国家的宏伟目标,在法治建设上来说范围大一些,是我国法治建设的总目标。”中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺说。
中国社会科学院学部委员、法学研究所所长李林认为,法治国家应该有一系列的原则和标准,具体包括:
法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家；法治国家是坚持宪法法律至上的国家；法治国家是尊重和保障人权的国家；法治国家要坚持依法执政的原则,要坚持民主立法、科学立法和高质量的立法,要坚持依法行政。
此外,法治国家的原则和标准还包括:审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权和监督制约公权力。人民当家作主,意味着在法治国家里,公权力是人民赋予的,因此,公权力需要为人民服务,也要通过法律和制度的方式,接受人民的监督；全体公民和社会要遵守法律依法办事。
“上述原则包含了法治国家应有的内容。我们建设的法治国家又叫法治中国,或者社会主义法治国家。尽管名称变化但其核心还是上述原则,这些原则是根据中国特色社会主义和依法治国的国情、历史传统提出来的。”李林说,“法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境,重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计,还有法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。总而言之,法治国家是三者中更大的概念。”
政府权力来源应有法律依据
法治政府,相对于法治国家的概念有所区别。
“法治政府,相对而言是一个更为具体的概念。”李林说,政府有广义和狭义之分。从广义的角度来讲,政府包括了立法机关、行政机关和司法机关(在我国包括审判机关和检察机关),从广义的角度来讲,法治政府的核心要求包括:
权力的获得要有宪法和法律的依据。在我国,国家的权力来自于人民,那么人民通过什么方式赋予权力?最重要的就是通过宪法和法律的授权。因此,从政府角度来看,其权力来源应有宪法和法律的依据。
要依法实施政府行为,包括实体和程序法。按照法治国家和法治社会的原则来要求,对于公民来讲,凡是法律没有禁止的都是允许的(但允许的不一定是合法的)；对于政府而言,凡是法律没有允许的都是禁止的,这就是法治政府的行为边界。
此外,要把法治政府与廉洁政府、服务政府、高效政府联系起来。法治政府并不是一个抽象的概念,也有与时俱进的时代要求。在今天,就是应该通过法律的设计,让政府廉洁高效地为人民服务。
任何违反宪法和法律的政府行为都要承担相应的法律责任和法律后果。也就是通常所说的,有权必有责,权越大责越大。法律责任和法律后果有时候是由一个机构整体来承担的,有时候是由主要责任人来承担的。
李林认为,就狭义的政府而言(单指行政机关),2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提了很多具体的要求,可以作为参考。
杨建顺也认为,就法治政府来说,早在2004年国务院便出台了《全面推进依法行政实施纲要》,提出“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。“纲要虽不是法规,但对法治政府的建设作出了非常系统与具体的阐述。”
“理解法治政府首先应该从广义的角度理解,立法机关、行政机关和司法机关都属于法治政府建设的范畴,都要遵循一些共同的规则。”李林说。
法治社会应该依法自治
“与国家和政府相比,社会要相对自治,但自治不等于乱来。社会靠什么达到有序的自治?在现代国家中,法治是其最基本和最核心的规范体系。一个社会组织或者社会团体,其存在和行为要有足够的自治权,这是由法律法规来规定的:依法自治,依法活动并承担相应的法律后果。”李林说。
李林认为,在法治社会中,应该把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。此外,在法治社会中,社会应该具有法治的秩序和法治的信仰,法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下,来进行自由地活动。法治社会应该做到和谐,有序,稳定。
“如果没有坚实的社会基础,有序的法治社会建设,法治政府和法治国家根本无从谈起。”杨建顺说,通常来说,公民和市民没有什么根本上的区别,只是从法学研究上公民更加强调的是独立的个人,要求公民在享受权利的同时也要清晰地明确自己的义务,知道应该如何享受权利,如何履行义务,这是一个成熟的市民和公民应该有的素质。法治社会的建设在于要为公民之间利益调整提供一系列的规范标准,不怕有磕碰、有矛盾,可怕的是在处理这些人民内部矛盾时无章可循,只有在规则的引导下才能更好地实现公民的权力,履行公民的义务,构建一个公平正义的法治社会。
一体建设表明三者同样重要
对于法治国家、法治政府以及法治社会建设而言,“一体建设”显得尤为重要。
“国家、政府、社会是研究法学和社会学的三个核心词。自国家产生以来,这三个关键词都存在彼此之间的关系和如何建设的问题。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略的指引下,法治国家、法治政府、法治社会应该是一个统一体,而不是像某些国家,将国家与社会的概念对立起来,或者把国家与政府,又或者政府与社会的概念对立起来,形成一种分裂的关系。在我国,这三者是统一的整体,这是在讨论三者关系时的一个重要前提。”李林说。
李林认为,在社会主义制度下,法治国家、法治政府、法治社会在很多地方是有交叉和重合的。三个关键词的前缀都是“法治”,也充分说明了存在很多共同之处。“在改革开放初期,邓小平同志曾经对此提出过十六字方针,即‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必究’,十八大报告中又提出了新的要求,那就是‘科学立法、严格执法、公正司法、全民守法’,法学界称之为新十六字方针。新十六字方针把法治国家、法治政府和法治社会建设的很多内容都从另一个角度做了表述。可以理解为,在新的历史条件下,我们所要建设的法治国家、法治政府和法治社会的核心要求是什么,这是具有与时俱进的创新价值的法治建设总体思想和思路。”
“在法治国家、法治政府和法治社会的建设中,究竟哪一个是重点、是基础、是关键,法学界一直有不同看法。有的认为法治国家建设比较重要,也有的认为是法治政府,还有的认为是法治社会。这次提出‘一体建设’,就从全面推进依法治国的战略布局角度提出了新的要求。‘一体建设’说明三者都是非常重要的,不存在主次关系,应该协调推进。”李林说。
杨建顺也认为:“合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一”是依法行政的基本要求,也是法治政府建设的基本目标,法治政府是法治国家建设的一部分,是互为补充的,两者是紧密联系,缺一不可的。同时,法治政府的建设若没有法治社会作为依托和支撑,法治政府也只能是空中楼阁。
行政机关严格执法是法治建设关键环节
□ 解读中央政治局第四次集体学习（四）
中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时,中共中央总书记习近平强调,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法。
在推进法治国家建设的进程中,严格依法行政一直是实务界和理论界关注的焦点话题。此次中央政治局集体学习提出的严格依法行政的要求,对推动行政机关将产生哪些影响?《法制日报》记者就此采访了权威行政法专家。
执法必严是法治建设重中之重
在此次中央政治局集体学习中,习近平总书记强调,要加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。
“法治国家建设是一个包含有立法、执法、司法、守法四个环节的系统工程,例如我国在立法方面主要强调科学立法,在执法环节主要强调严格执法等。2011年,我国宣布社会主义法律体系已经形成,因此,下一阶段有法必依、执法必严将会是法治建设工作的重中之重。”中国政法大学副校长马怀德在解读中央政治局第四次集体学习时说,虽然社会主义法律体系已经形成,但是我国还有很多法律条文依然停留在纸面,并没有转化为执法人员和社会大众的信仰和信念。因此,让已经制定出来的法律得到有效实施,保证行政机关的严格执法,不仅是我国推进改革与法治建设的关键环节,还是攻坚法治建设过程中存在的各种难题如执法不严、违法不究等问题的重要突破口。
中国社会科学院法学所研究员莫纪宏认为,行政机关是代表了公共利益的机关单位,如果他们不能严格执法,就无法很好地行使职权,维护公共利益。因此,行政机关严格执法是维护广大群众根本利益的必然要求。依法治国的核心内容是依法行政,保证行政机关的严格执法,真正实现依法行政,会对依法治国起到非常好的推动作用。
严格执法解决三方面突出问题
此次中央政治局集体学习对行政机关严格执法提出的要求,被认为是针对性极强地切中当前行政执法中存在的问题。
“我国当前在执法中存在的突出问题主要体现在三个方面:首先是有法不依、执法不严,不公正执法；其次是在执法过程中的违法现象较为突出；最后,执法过程缺乏有效的监督,使得在执法过程中出现的种种问题如不公正执法甚至是违法行为侵害了群众合法权益和公共利益,不仅破坏了法律的权威,也损害了执法人员的形象。习近平总书记针对这三个方面提出的要求是非常贴合我国法治建设现状的。”马怀德说。
“习近平总书记提出,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,这一要求强调了行政执法的重要性。在我国,行政执法是执法环节的重要主体,我国80%到90%的法律都是靠行政机关去执行的。比例之大说明责任之重大,因此,严格执法是执法工作的重中之重。”马怀德说。
“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”,这次也在中央政治局集体学习中出现。
对此,马怀德认为,领导干部运用法治思维去解决问题能力的缺乏,其实是在执法过程中出现很多问题的根本原因。提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的重点,主要包括两方面:应该将是否具备法治思维以及运用法治思维的能力(也可以称为法治GDP)作为提拔干部考核的重要指标；领导干部的法治思维和运用能力是需要通过不断学习和实践才能提高的,对领导干部的教育本质上是要增强其法律意识,树立法治理念,弘扬法治精神,并以法治思维作为根本思考方式,通俗点说就是要有“法治”这根弦。
习近平总书记在此次中央政治局集体学习时,还明确提出了要加强对执法活动进行监督。
对此,马怀德认为,要解决执法中的滥用权力以及执法过程中出现的违法现象,加强对执法活动监督是非常有效的方式。“加强对执法活动的监督,首先要强化行政内部系统的有效监督,不断完善并维护行政复议制度等；还要利用舆论的监督效用,及时有效地纠正执法过程中的违法行为；另外,执法过程也需要民众监督,不断完善行政诉讼制度,为社会各界监督执法过程提供法律条件,客观上加强对执法过程的法律监督”。
推行信息公开监督规范权力
中央政治局第四次集体学习对行政机关严格执法提出的要求,该如何落到实处?
马怀德建议,加快制定完善的行政程序法,用程序来规范执法行为,为规范执法行为提供程序上的保障。
莫纪宏认为,真正落实行政机关严格执法,主要还是要解决信息公开问题。在法学研究上来说,“阳光法”的概念主要有公开法、财产公开法等,这说明把监督制度化是十分重要的环节,要把监督的权利落到实处,只有让公权力时刻受到公众的监督,行政行为才能真正得到规范。
“信息公开不仅是防止腐败的一把利器,也有规范公权力、加强对执法过程监督的功用。我们虽有政府信息公开条例,但是从法律的位阶上来讲,还不能很好地与法律相衔接。因此,应该在下个阶段的立法工作中实现信息公开制度与法律的衔接,保证信息公开制度得到有效的实施。只有更好地实现加强对执法活动的信息公开的监督,通过执法活动的公开,执法行为才能得到有效的规范。”马怀德说。
马怀德认为,将行政机关严格执法落到实处,还要细化自由裁量基准,缩小自由裁量权。裁量基准不明确,自由裁量权过大容易导致相关执法人员出现滥用权力与不公正执法等问题,因此实现自由裁量基准的细化和自由裁量权的缩小,是保证执法的公正性的重要途径。
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