加强行政执法程序建设，规范行政执法行为，是依法行政基础性工作和关键性环节。国务院全面推进依法行政实施纲要颁布以来，行政执法程序建设取得了实质性进展和阶段性成果。从梳理执法依据、清理执法主体到建立健全执法程序的相关制度措施，行政执法程序进一步规范化、制度化，有力地推动了依法行政和法治政府建设。

　　 一、目前规范行政执法程序工作存在的问题

　　 规范行政执法程序是当前依法行政工作开展较早、成效明显、能抓实抓好的一项基础性全局性工作。但由于此项工作涉及面广、环节多，受当前体制机制条件限制及主客观因素的影响，规范行政执法程序工作也存在一些亟待解决的问题和不足：

　　 （一）对规范行政执法程序工作的认识有待进一步深化。行政执法程序是由法律规定的行政执法机关（法律法规授权或委托的社会组织）在实施行政行为时所必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施的总称。由于行政行为的多样性，目前规范行政执法程序主要停留在行政处罚、行政许可等少数行政行为，而行政强制、行政监督检查、行政征收、行政给付、行政确认、行政鉴定等其它行政行为的程序规范不够，未受足够重视；没有程序公正，就没有实体公正，相当程度执法人员缺少程序行政意识，认为只要处理结果合理合法，过程手段可有可无；有些执法部门对规范执法程序工作重视不够，工作中以文件落实文件，制度上了墙，而精神措施不入脑，工作不扎实，作风不严谨，成效不明显。

　　 （二）规范行政执法程序受执法人员个体因素影响较大。作为程序制度的执行者，执法人员的素质高低直接关系到程序执行力的发挥和落实的好坏。部分执法人员受传统“官本位”思想影响，只注重实体处理，不履行告之义务，不写现场笔录，不遵守时限要求；有些执法人员文化素质不高，业务知识匮乏，执法文书填写不规范，处理依据不合法，依法依程序办案能力较差；有些执法人员工作作风不实，门难进，脸难看，事难办，衙门作风大行其道；受执法环境影响和执法手段限制，有些执法人员产生畏难情绪和逃避心理，不想执法、不敢执法，行政不作为。

　　 （三）程序制度建设的不平衡性和滞后性，妨碍行政执法程序的进一步规范。行政处罚法、行政许可法对这两种执法行为规范较明确，而行政强制、行政监督检查、行政征收等程序立法相对滞后，缺少统一规范，工作主动性不高；羁束行政行为程序规范工作开展较好，而自由裁量行政行为规范工作相对滞后，人情执法，差别对待，执法不公现象时有发生，百姓意见很大；执法程序中表明身份制度、告之制度、陈述申辩制度执行较好，而证据认定、案件办理、案卷管理等基础性工作，缺少必要的审查审批审核环节，证据审查及运用能力不强，材料不全、事后补证现象时有发生，影响了执法工作的合法性和严肃性。

　　 （四）规范行政执法程序的相应保障措施落实不到位。有些执法部门罚缴分离、收支两条线制度落实不好，行政执法财政保障机制不健全，执法定指标，搞创收，利益驱动在一定程度上冲击着执法人员的程序理性；规范执法程序的宣传培训开展少，培训内容往往结合于其他综合法培训中，针对性专业性不强，部门专业法培训计划性制度性安排不够，课时内容难以保证，系统性实效性差；行政执法责任制落实不到位，执法人员的行政岗位责任制、过错追究制和领导干部的问责制等缺少细化量化标准，执行力约束力不够；由于经费不足，受办公条件和执法装备制约，一些基层执法行为在程序上仍存在不够规范问题。

　　以上问题在规范行政执法程序工作中具有一定程度的普遍性和典型性，是推进依法行政工作必然面临的困难和挑战，需要我们开动脑筋，大胆实践，勇于创新，深刻把握规范行政执法程序工作规律，明确工作思路，健全工作制度，狠抓工作落实，把规范行政执法程序工作作为全面推进依法行政工作的着力点和突破口，扎实有效地完成党和政府赋予法制机构推进法治政府建设的工作职责和历史使命。

　　 二、如何进一步规范行政执法程序

　　 当前进一步规范行政执法程序的工作思路，就是从完善体制机制入手，强化执法单位的组织建设和责任考核，建立健全相关保障制度和配套措施，充分发挥制度的约束力，机制的运行力和责任的威慑力，统筹兼顾，突出重点，全面推进，逐步形成规范行政执法程序的科学体系和长效机制。

　　 （一）强化制度建设，完善行政执法程序立法。制度建设就是立规矩，明是非，定标准。要改变传统行政思维，大力加强行政程序立法，用法律规范权力运行，用制度约束行政执法。一是要逐步完善行政执法程序的相关立法。行政执法行为的多样性和复杂性，决定了行政程序立法要根据行政管理和社会经济发展状况，突出重点，逐步完善，稳步推进。在行政处罚、行政许可有法可依的情况下，当前应着重进行行政强制、行政监督检查、行政征收等行政程序立法，要在深入调查研究，充分科学论证，把握行为属性特点的基础上，科学设定行政主体和相对人的权利义务，推进行政程序的法治化进程。二是要积极探索统一行政权力运行立法。受行政行为多样性影响，统一行政程序立法具有相当困难。但应就各级政府机构设置、议事规则、决策程序、执法程序、监督制约程序、评价评估评议程序及公民参与程序等为基本内容，进行统一行政权力运行的立法调研，一体规范行政权力的决定、行使、监督、公民参与各个运行环节，为依法行政和行政程序规范提供法律保障和制度支撑。目前综合执法试点逐步展开，在条件成熟和适当时机，应出台一部综合执法法，就执法主体、执法权限、执法范围、执法程序、监督检查、法律责任等内容作出具体明确规定，推动行政执法体制改革的深化和行政执法程序的进一步规范。三是完善地方性法规和部门规章关于行政执法程序的立法。目前大量存在的地方性法规和部门规章，对种类繁多的行政执法行为作出了规定，弥补了行政程序立法在国家法律层面上相对不足的问题。但存在概念不清楚、规定不一致、救济措施与法律规定相互冲突等问题，破坏了行政执法行为的规范统一，不利于相对人权益的保护。在国家立法缺位的情况，地方性执法程序立法，要注意立法的必要性、可行性、协调性和统一性，提高立法的科学性和前瞻性，注重行政权力的控制，加强相对人权益的保护，立善法、立良法、立精品法，经得起科学推敲和历史考验；部门规章要维护立法的统一，严格规范执法手段和强制措施，注重制度保障和程序约束，消除以法谋“私”，权力异化与失衡。

　　 （二）健全机制约束，规范执法程序的有效运行。落实行政执法程序制度，关键要建立形成制度化、常态化的工作模式和运行机制。一是要健全完善行政办理工作机制。行政办理主要涉及行政许可、行政征收、行政确认、行政鉴定、行政给付等依申请行政执法行为，种类多，业务范围广。由于此类行为具有一定的同质性，要依据该类行为的职权特点，着力完善行政办理的立案受理、审查决定、案卷管理、统计分析、上报备案等工作运行机制，明确环节分工，细化岗位职责，落实责任人员，做到设置合理，流程清楚，责任明晰，科学规范。在行政办理工作机制中，要强化目标管理和责任考核，结合行政许可和行政审批清理工作，创新管理服务模式，减少中间环节，提高行政管理效能，积极抓好政务中心和服务大厅建设。二是要健全完善行政执法工作机制。行政处罚、行政强制、行政监督检查等依职权行政执法行为，涉及行政相对人和人民群众切身利益，事关执法机关和政府形象，是行政执法程序规范的重点。要按照行政处罚法、行政许可法的要求，严格执法程序，规范执法手段措施。进一步健全表明身份、说明理由、听取申辩、调查取证、听证、审查决定、送达等执法工作流程，统一规范执法文书、执法手段措施、执法着装、执法举止语言，做到文明执法，严格执法；要进一步规范当场处罚行为和即时性强制行为，充分保障相对人的陈述权和申辩权，要遵守决定、告诫、实施的程序要求，慎重使用限制人身权利的执法手段和执法措施，维护相对人的合法权益，控制减少社会不稳定因素的产生；要抓好公安、交通、工商、食品药品等重点部门和重点执法领域的行政执法程序的规范。当前要深入总结综合执法试点工作经验，逐步扩大试点范围和地区，进一步提高行政执法的专业化和规范化水平。三是要健全完善行政执法监督监控机制。缺少制约的权力，必然会产生腐败。健全行政执法监督监控机制，是减少权力滥用和程序违法的重要环节。要认真执行行政处罚查处分离制度，调查违法事实与作出处理决定要分别由不同的部门执行；要加强部门法制机构的法制监督能力，定期检查指导本部门执法程序的落实和执行情况；严格规范委托行政执法行为，委托单位要加强对受委托单位行政执法行为的经常性监督；完善重大行政处罚备案制度，加强对重大行政处罚行为的监督管理；强化政府层级监督和行政监察、审计专门监督，加强沟通配合，形成监督合力。

　　 （三）强化培训与责任考核，提高执法人员依法行政能力。人是一切社会关系的核心和决定性因素，规范执法程序的关键是要以人为本，抓好执法人员素质的提升和责任约束。一是要大力开展立党为公，执法为民思想教育活动。行政执法要在程序上体现人民意志、保障人民参与、维护人民权利、接受人民监督。除了执法人员自身要加强党的基本理论、基本路线、基本纲领的学习领会，还要以当前开展的先进性教育活动、学习实践科学发展观活动为契机，把思想教育活动制度化，经常化，不断坚定立党为公，执政为民的思想信念和宗旨意识，要坚持不懈地加强理论武装的强度和力度，占领精神阵地至高点。解决了思想认识问题，才能把执政为民、依法行政理念转化为外在行动加以贯彻落实。二要有效开展形式多样的法律知识培训活动。要以政府法制机构为培训主体，广大执法人员为培训对象，以行政处罚、行政许可等综合法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识为内容，以培训班、法制讲座、案例剖析、经验交流、现场观摩学习、法律知识竞赛、依法行政先进典型报告会、观看依法行政记录片等多种形式开展法律知识培训，提升行政执法人员的法律素质和执法水平；要进一步强化法制培训职能，健全培训机构，提升师资力量，落实经费保障，完善培训、考核制度，定期组织培训，并将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，形成科学规范，实效性高，约束力强的法制培训体制机制。三是要进一步做实做细行政执法责任制。没有责任，就没有约束。执法人员树立责任考核和责任追究意识，是认真规范行政执法行为的前提和保证。要扎实细致做好调查研究，科学分析行政职权属性特征，提出符合执法实际的实施操作方案，确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准；要科学架构执法考评体系，突出执法效能评估，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩；要建立错案追究制度，凡是被行政复议、行政诉讼改变或撤销的案件，要追究执法人员相应的法律责任。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，严格落实行政执法责任制，才能实现行政执法权的规范运作。

　　 （四）实施系统治理，完善规范行政执法程序的相关配套措施。规范行政执法程序是依法行政工作的重要组成部分，需要依法行政其他工作的相互配合，实施系统治理，才能取得实实在在的工作成效。一是要重视和加强执法主体和执法依据的清理工作。要在以往执法主体和执法依据清理工作的基础上，进一步做好行政许可和行政审批清理工作，依法审定执法主体资格及其法定职权；执法主体、执法依据的清理要与法律法规和规范性文件的清理工作结合起来，要与法律的立改废和行政机构职能的调整结合起来，清理工作要保持动态化和经常化；要规范执法证件的管理和发放工作，建立执法人员电子档案，将行政执法人员资格考试、证件管理纳入科学动态管理；实行执法公示制度，执法主体、执法依据、职责权限、执法内容、裁量标准、程序步骤、具体时限、监督方式等应当采取有效形式向社会公示，接受社会监督。二是完善执法经费保障机制。行政执法机关履行法定职责所需经费应统一纳入财政预算予以保障，有效解决趋利执法、执法养人、执法创收问题，消除程序违法的利益动因；严格执行“罚缴分离”和“收缴分离”制度，非税收入必须全部上缴财政，实行收支两条线，收支不得以任何形式挂钩。三是要抓好规范行政自由裁量权工作。行政自由裁量权随意性大，易产生因人执法，执法不公等问题，是规范行政执法程序的难点和重点。要借鉴其他省市规范行政自由裁量权工作经验，对现行法律、法规、规章规定的行政处罚项目，细化、量化行政裁量的标准。既要严格执法，又要根据情节轻重，慎重使用裁量权，确保执法有理、有据、有度。四是要健全和完善政府层级监督制度。政府和部门法制机构对规范政府共同行政行为的综合法律，组织力量，定期不定期进行检查，及时发现和纠正执法程序中存在的问题；进一步完善重大行政处罚备案、行政执法案卷评查等相关制度措施，充分发挥行政层级监督的在规范行政执法程序中的重要作用；强化行政复议对行政执法程序的规范作用，以案讲法，以案指导，以案规范，帮助有关部门发现问题，堵塞漏洞，完善制度措施，规范行政执法行为。五是要建立健全举报投诉制度。对群众检举、新闻媒体反映的问题及时进行调查、核实，依法作出处理，并将处理结果书面告知投诉人；建立群众参与的执法监督考评机制，就执法人员的执法状况，随时进行评价打分并作为年底考核依据，对行政执法部门和行政执法人员形成工作压力，促进执法人员严格规范行政执法程序。

　　严格按照法定程序行使职权、履行职责，是推行依法行政，建设法治政府的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，促进社会和谐稳定的现实需要。我们要切实提高对规范行政执法程序工作重要性认识，加强行政执法程序建设，不断提升依法行政能力和水平，努力营造公平竞争、和谐有序、充满活动、高效优质的经济社会发展软环境，实现我市改革开放和经济社会建设更好更快发展。