依法行政，作为依法治国的关键和核心所在，日益引起人们的高度重视，怎样做好依法行政工作是目前各界所关注的焦点之一。从行政法的基本原理看，行政主体行使权力不仅要受实体法规范的制约，而且还应当根据规范化的行政程序行使权力。只有在实体和程序两个方面都符合法律的本质要求，才能从根本上达到依法行政的目的。由此可见，行政程序在依法行政中具有重要作用，没有规范化的行政程序，就不可能真正实现依法行政。
　　一、我国行政程序现状及形成原因分析
　　（一）我国行政程序现状
　　新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序内容的法律规范。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法先后颁布实施，进行了行政程序基本制度的积极探索。
　　1989年出台的《行政诉讼法》具有里程碑的意义，它将符合法定程序作为具体行政行为合法的三大条件之一，确立了行政程序违法则行政行为无效的原则，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。1996年颁布实施的《行政处罚法》，是我国行政程序最典型的立法。第一次确立了行政听证制度，所规定的各项行政处罚程序制度，对于防止行政执法人员滥用权力、保障行政行为公正合理进行、保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。2003年8月颁布的《行政许可法》，是继行政诉讼法、行政处罚法及行政复议法颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。它对行政许可从主体、内容到程序都做了全面系统的规定，标志着我国行政程序规范化的整体水平再上一个新的台阶。
　　但是，客观地看，我国现行行政程序与规范化要求仍然相距甚远，存在着许多不可忽视的问题，这些问题表现在：
　　1、法治观念不浓
　　传统“人治”、“权力本位”观念顽固存在，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”，严重影响、制约着我国行政程序建设。从行政机关方面来看，在行政执法实践中，往往是“长官意志”：（“我说了就算”）有程序规定不照办，没有程序规定更好办。办事拖拉，官僚主义严重；不公开办事程序，“暗箱操作”；不平等对待，搞权力“寻租”等等，长久存在。从行政相对人方面来讲，由于受文化传统的影响，老百姓仍然轻易不敢去“民告官”。即使“告”了，往往会因畏“官”而违心地接受“调解”、撤诉；即使告“赢”了，也往往会战战兢兢，害怕以后难以安宁。这些都严重影响、制约着我国行政程序建设步伐。
　　2、程序意识不强

　　首先从立法来看，行政立法基本采用实体、程序合体的方式，行政程序规范散见于各类行政实体法中，程序立法“高度”没有体现；其次在立法内容上，现行行政立法多只注重解决行政管理的实体问题如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应管理行为的程序予以规范，如对行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，有关行政立法中规定不清晰、不严格；再次在行政执法过程中，虽然近来情况有所好转，但不论在执法人员还是老百姓心目中，实体正义仍然远远大于程序正义。
　　3、程序体系不全
　　行政征收、行政调查、检查和行政确认等大量的行政行为，尚没有纳入行政程序法治的轨道，规范行政机关行政行为的重要内容存在缺失，无法可依；公开公示、征询意见、听证、内部运作、责任划分、责任追究等行政程序制度零散，基本制度体系没有真正建立。
　　4、责任追究不力
　　一是责任主体不明确。政府与部门之间、部门与部门之间、部门内部岗位之间责任划分粗放，责任追究难以操作；二是责任范围不具体。受部门利益影响，有利的事争着管，麻烦的事尽量推，执法争利和执法真空大量存在。三是追责机制不顺畅。行政层级监督、行政监察、目标管理、司法监督以及各类专门监督形式没有形成合力，缺乏一整套行之有效的责任追究工作机制。四是责任落实无力度。尤其对违反程序行政的危害认识不足，惩治、问责缺乏威慑。
　　（二）原因分析
　　导致我国行政程序不够规范的原因主要有以下几个方面：
　　1.“重实体、轻程序”的观念仍然根深蒂固。我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的法律文化遗产，而近期的社会主义法制建设由于是政府推进型的模式，广大民众缺乏思想观念上的跟进，从而导致“重实体、轻程序”的观念始终左右着立法和执法活动。
　　2.行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁，行政程序立法存在技术上的困难。我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，要对各种行政机关的各种行政行为程序做出统一的规范，必然会遇到许多意想不到的立法技术上的困难。这种压力，无形中滞缓了行政程序规范化的步伐。
　　3.行政程序法典化的理论准备不足。法典化是行政程序规范化的核心，行政程序法典化必须具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典内容、借鉴外国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。近年来我国对于行政程序法典化问题的研究虽有较大的进展，但相对于行政程序法典化的要求仍相对滞后。
　　以上原因造成了我国的行政程序规范化程度大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及维护自身合法权益愿望格格不入。显而易见，规范化的行政程序是大势所趋，我们应当顺应这个潮流，积极推动行政程序规范化。
　　二、我国行政程序规范化的架构问题
　　虽然目前我国制定出台统一行政程序法典的条件尚未成熟，但总结多年行政立法、执法实践经验，行政程序的基本架构应当可以明确。
　　（一）行政主体
　　众所周知，行政实体法关于行政主体的有关理论，一般将行政主体分为行政机关和法律、法规授权的组织。这是实体意义上行政主体的内容。在程序意义上，行政主体的组织架构问题，宜由行政组织法来承担。在行政程序法中对 其作出规定，如是轻描淡写，则缺乏可操作性；如详细规定，则往往易造成与具体组 织规范的不一致甚至相互冲突。这个问题有待于进一步深入的探讨与论证。但是，应当肯定的是，行政主体包括组织形式、机构性质、人员编制、经费保障、内部运作程序等程序意义上的内容，应当是行政程序规范化的重要内容。
　　（二）行政行为分类
　　我国立法上尚无行政行为分类。在行政法原理上，一般将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为两大类。这种划分，同样对于行政程序规范化具有重要意见。它表明，针对抽象和具体行政行为的不同，行政程序亦应分别与之配套，这是其一。其二，针对具体行政行为，目前，只有行政处罚、行政许可、行政强制、行政监督（行政复议和行政监察）进行了专门立法。行政管理活动中，诸如行政征收、行政检查等等行为，没有法定程序依据或者只有位阶较低的法律规范的一些粗略规定。针对不同类型具体行政行为，作出相应程序规定，显然是行政程序规范化的题中之义。
　　（三）基本制度
　　行政程序基本制度，是行政程序规范化的重要支撑。多年来，行政管理实践中探索总结了很多很好的制度安排，一些被实践证明行之有效的制度应当通用于各类行政管理活动。
　　1、听证制度。听证制度是许多国家的行政程序法都规定了的制度。它适用的范围非常广泛，无论是行政立法，还是行政执法（特别是行政处罚），或者是行政裁判，都可以采用听证制度。听证是一种特别有利于公众参与，防止行政偏私和权力滥用，保证行政公正和反映相对人利益的制度。
　　2、信息公开制度。信息公开是现代行政程序的一项重要制度。涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续。所有这些行政情报，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。
　　3、职能分离制度。职能分离是为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私滥用权力，侵犯相对人权益，而将行政机关内的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。　　
　　4、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据及有关分析说明等）。行政机关制定行政法规、规章或发布其他行政规范性文件，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其根据、理由。
　　5、时效制度。时效制度是对行政主体的行政行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。时效制度要求行政主体在实施行政行为，特别是直接涉及到行政相对方合法权益的行为时，法律应明确其时间限制，行政主体的行政行为(包括作为和不作为)超过一定时间，均会产生相应法律后果。
　　除了上述制度以外，现代行政程序还有许多其他制度，如告知制度、执行行政公务标志制度、层级和地域管辖制度、回避制度、复议制度等等。我国行政程序立法应确立哪些制度，以及应分别选择相应制度的何种模式，这些问题必须在立足我国现实国情的基础上，考虑未来发展，考虑与国外有关制度接轨，考虑适应现代民主和市场经济体制的需要的指导思想加以解决。
　　（四）行政行为效力
　　行政行为的效力，解决的是行政行为合法要件的问题。确立行政行为合法要件，有利于提高程序意识，减少违法、不当行政行为的发生。各种行政行为的效力问题，既可以由实体法分别作出规定，亦可以在专门程序立法中予以原则性的规定。鉴于我国目前行政组织法尚不够健全这一现实，行政程序规范化应对包括行政行为的成立要件、生效要件、合法要件，以及行政行为的变更、中止和消 灭等，对具有程序瑕疵的行政行为的补正、乃至因程序方面的重大违法而无效的行政行为的转换问题作出规定，并对有关要件和限制作出明确的规定。
　　（五）行政行为责任
　　将行政行为责任确立为行政程序规范化具体内容，是考虑到确责、追责是保障行政行为合法合理的重要手段。没有责任追究，则一切行政程序规范失去意义。行政行为责任的内容，应当包括行政绩效考核以及追责机制的确立。绩效考核就是由专门考核机构，对行政机关及其工作人员履行自身职责以及实现的效益的情况进行考核，考核结果应当作为追责的实体依据。监督追责建立在行政绩效考核的基础之上。监督追责就是对日常监督管理过程中发现的，或者经过考核，认为存在违法、不当行政的行政机关及其工作人员实行责任追究。这是保障合法、合理行政的重要手段。
　　（六）其他规定
　　行政程序其他规定，主要针对行政程序中授权、委托，送达等等。
　　三、行政程序规范化模式
　　以上主要对行政程序规范化的具体内容进行了一些粗略探讨。在行政程序规范化的形式上，目前看来主要有三种模式：一是统一法典模式，二是单行法律、法规模式，三是无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。
　　第一种模式是制定全国各行政领域均统一适用的法典，内容可包括有关行政立法（行政法规和规章的制定）、行政执法（行政许可、行政监督、行政强制、行政处罚等）、行政司法（行政裁决）的程序，甚至可包括行政合同和行政指导这一类非标准行政行为的程序。在统一法典模式下，并不排除同时制定某些特别单行程序法律、法规，规定某一特定领域或特定事项的较具体的行政程序；更不排除特别行政管理法律、法规中在规定行政实体问题的同时，规定相应的更具体的行政程序。
　　第二种模式是不制定统一适用于各行政领域的行政程序法典，而分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规，如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。第二种模式也不排除在特别行政管理法律、法规中规定有关行政事项的更具体行政程序。
　　第三种模式是既不制定统一的行政程序法典，也不制定任何专门行政程序法律、法规，而是仅在相应行政管理法律、法规中规定有关行政程序，行政程序法与行政实体法完全合体。
　　在现代民主、法治国家，通常都采取第一种或第二种模式。采取第三种模式的国家实际上是极不重视行政程序，不愿意对行政权的行使加以较严格的程序制约。我国行政程序立法选择什么模式？一些人主张第三种模式，更多的学者主张第二种模式，少数学者主张第一种模式。笔者倾向于第一种模式。因为统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定统一的、体现现代民主、法治精神和效率原则的程序规范和制度，其能发挥的作用将远不及第一种模式，尽管它比第三种模式要优越得多。此外，从我国法制目前的进展情况分析，制定统一的行政程序法典的条件逐步成熟，这应该是我们努力的方向。（作者单位：鄂州市政府法制办 该文章已刊载于《行政法制》2012年第1期 湖北省政府法制办综合处编辑）