摘　要：行政调解是行政主体在其权限内，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议、平息止争的活动，对解决社会纠纷、化解社会矛盾具有特殊重要的地位和功能。法制机构是各级政府以及各级政府部门设立的负责法制工作的部门，具有重要的职责。法制机构在行政调解中担任着牵头人、监督人以及调节参与人的角色，承担着界定调节范围、指导、监督行政调解、组织行政复议调解以及综合协调的作用和职责。

　　关键词：行政调解；法制机构；定位；作用

　　一、行政调解的概念界定

　　调解，“说服双方和平地解决纠纷”。传统行政法认为，“行政调解即国家行政机关所做的调解”。　“行政调解是指由国家行政机关出面主持的, 以国家法律和政策为依据,以自愿为原则, 通过说服教育等方法, 促使双方当事人平等协商、互谅互让、达成协议, 消除纠纷的诉讼外活动。”

　　传统行政法将行政调解的主体定位为国家行政机关，然而随着经济社会和公共管理机制的不断发展，行政的发展趋势呈现出“公务分权”的特点，行政主体已不仅仅局限于国家行政机关，还包括法律法规授权行使行政权的公共组织。如消费者权益保护协会、律师协会等通过法律明确授权成为了行政主体。因此，行政调解应理解为：由行政主体主持的，以国家法律、法规、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，以平等主体间的争议为对象，在行政主体的权限内，通过说服、疏导等方法, 促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议, 平息止争的活动。

　　第一, 行政调解的主体是行政主体。在我国三大基本调解制度划分的主要依据是调解主体的不同，司法调解的主体是人民法院；人民调解的主体是依法成立的基层群众性自治组织或者企业事业单位设立的人民调解委员会。主体上的行政性是行政调解的一个重要特征。

　　第二，行政调解的范围以与行政管理有关的民事争议为主，但不限于此，行政调解的范围还包括有关行政补偿、行政赔偿的争议以及自由裁量权、行政许可权的行使所产生的争议。

　　第三，行政调解达成的调解协议一般不具有法律拘束力，调解协议的履行主要是依靠双方当事人的信誉、道德、社会舆论等加以保障。

　　第四，行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程并尊重当事人对调解方式、方法的选择。

　　二、法制机构的类别和职能

　　《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继对政府法制机构的职责作了一系列规定，地方性法规和规章对此又作了进一步规定。

1、政府法制机构的职责：

　　以政府名义对行政机关实施行政许可进行监督；负责本行政区域内行政执法的综合协调和督促、指导工作，承担统一领导本行政区域内的行政执法争议协调的具体工作；具体实施行政执法主体资格的登记和确认工作；承担统一领导本行政区域的行政执法责任制工作，负责行政执法责任追究的监督、协调工作，负责对本级政府部门及相关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议，将针对情节较重和情节严重的行政执法责任人作出的处理决定进行备案；对行政执法和监督检查证件的持有人进行发证前的法律知识培训，承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，对证件定期验审、备案；负责组织实施本行政区域内的行政执法监督检查，并掌握和汇总行政执法监督检查的情况；具体负责规范性文件的备案登记和审查工作；具体办理行政复议事项。

2、政府部门法制机构的职责

　　具体实施对当事人陈述、申辩的复核工作；具体实施对执法人员当场产作出的行政处罚决定的备案工作；具体实施对适用一般程序的执法调查结果的初步审查工作；具体组织并主持重大行政处罚案件的听证程序；承办行政执法责任制的具体工作，包括审核并报送部门制定的规范性文件、审核并报送部门作出的重大行政处罚决定、负责对部门内设机构和有关负责人执法违法行为的认定并提出处理建议；承担行政执法和监督检查证件的发证领证具体工作，负责本部门行政执法监督检查的具体工作。

　　地级市政府部门法制机构还承担以下职能：对下级行政机关的执法违法案件进行督查处理，对下级行政机关的行政执法行为定期进行统计分析，对下级行政机关组织行政执法检查；具体办理行政复议事项。

　　三、法制机构在行政调解中的定位

　　如上所述，法制机构职责众多，政府法制机构、政府部门法制机构以及不同级别的法制机构的职责也不尽相同，要明确法制机构在行政调解中承担什么样的责任、起到什么样的作用，有必要对法制机构在行政调解中扮演的角色予以定位。笔者认为法制机构在行政调解中的定位应当是：

　　（一）牵头人

　　国务院《关于加强法治政府建设的意见》第23条明确指出：“建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制, 充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”可见政府法制机构承担了牵头人的角色，负责组织一级政府行政调解工作的开展、综合协调各政府部门在行政调解中的关系、指导下级政府及本级政府各部门行政调解工作的进行。

　　政府部门法制机构则应当是本部门行政调解工作的牵头部门，在本级政府法制机构和上级政府部门法制机构的组织领导下负责组织本部门行政调解工作的开展、综合协调本部门各科室在行政调解中的关系、指导本部门各科室行政调解工作的顺利进行。

　　（二）监督人

　　法制机构的一大重要职责就是法制监督。一级政府部门众多、职责繁杂，行政调解涉及各方面的工作，而目前又没有一部法律对行政调解进行规范，如何保证行政调解合法合理，很大程度上依赖于法制机构的监督，因此，法制机构的另一重要角色就是行政调解的监督人。政府法制机构负责下级政府以及本级政府部门行政调解的监督，政府部门法制机构负责本部门以及下级行政机关行政调解的监督。

　　（三）调解人

　　涉及各部门业务的行政调解通常由政府各部门的业务部门负责开展，如消费争议调解由工商部门的消保部门负责调解。政府法制机构和地级市政府部门法制机构还承担了行政复议的职责，而在行政复议过程中也会存在行政调解，这一调解应当由法制机构负责进行。

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”明确了行政复议调解的范围。

　　四、法制机构在行政调解中的作用

　　如上所述，法制机构在行政调解中承担了牵头人、监督人和调解人的角色，其在行政调解中的作用笔者认为主要有以下几个方面：

　　（一）界定调解范围

　　我国设定行政调解的法律文件种类形式繁多，截止到2009 年12月，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。虽然，各地方行政调解要内植于当地的风俗习惯、文化当中，但没有一套最基本的程序规范， 很容易使人们在“制度森林”中迷失方向。 行政调解法律法规规章的分散性，决定了法制机构的一个重要职责是界定行政调解范围。政府法制机构要科学界定本级政府及各部门调解的范围，各部门法制机构要界定本部门行政调解的范围，以便行政调整工作顺利开展。

　　（二）指导行政调解

　　行政调解缺乏立法保障和程序保障，行政调解范围的不能明确界定和调解程序的不确定性，加之行政调解人员法治意识不强、法律水平不高，在实际的调解工作中容易产生各种问题，而法制机构的法律水平较高，又承担指导法制工作的职责，决定了目前法制机构在行政调解中的另一重要作用是指导行政调解。政府法制部门负责指导本行政区域及下级政府的行政调解工作;各部门法制机构负责指导本部门以及下级部门的行政调解工作。

　　（三）监督行政调解

　　行政调解要遵循自愿、合法、回避等原则，行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程并尊重当事人对调解方式、方法的选择。调解的内容和方式方法不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。对不属于行政调解范畴的，以及经行政调解不能达成协议的纠纷，应及时作出处理决定。当事人认为调解人员与另一方当事人有直接利害关系的，有权要求调解人员回避；调解人员认为自已与当事人其中一方有直接利害关系的，应当申请回避。法制机构作为法制监督部门，有必要有责任监督行政调解工作。政府法制部门负责对本级政府职能部门和下级政府的行政调解工作开展情况进行监督检查，各职能部门法制机构负责对本部门和下级部门的行政调解工作进行监督。

　　（四）组织行政复议调解

　　行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。对某一特定事实来说，拥有行政自由裁量权的行政主体只要未超出自由裁量的范围和幅度，任意一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，这些合法的选择中还存在着最合理的选择。因此，行政行为合理性的问题就成为复议双方当事人争议的焦点，同时也是争议双方达成复议调解的基础。通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。行政赔偿纠纷和行政补偿纠纷的核心都是当事人的人身权、财产权等受理损害而涉及到的赔偿与补偿的问题，因此赔偿与补偿的具体额度、范围、程度等方面就成为争议的焦点，行政复议机关只要居中调解，让双方当事人满意就可以有效地化解矛盾、解决争议。

　　（五）综合协调

　　行政调解范围广泛，很多纠纷又可能跨部门、跨区域，法制部门作为行政调解的牵头人，自然承担着综合协调的职能。

　　政府法制部门负责协调同级人民政府职能部门的行政调解工作，对涉及多个部门的矛盾纠纷，由政府法制机构政府牵头协调组织，职能部门法制机构负责协调本部门的行政调解工作。政府法制部门负责对同级人民政府职能部门和乡镇人民政府的行政调解工作人员进行法律知识、调解业务的定期培训和经验交流。职能部门法制机构负责对本职能部门和下级部门的行政调解工作人员进行法律知识、调解业务的定期培训和经验交流。