国务院《土地复垦条例》解读

2011年4月22日

2011年3月5日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《土地复垦条例》（以下简称《条例》），该条例自今年3月5日起施行。《土地复垦条例》的颁布实施，是土地复垦法制建设的里程碑，为开创土地复垦工作新局面提供了很好的机遇，对耕地保护意义重大、影响深远。土地复垦条例是对我国20多年来土地复垦经验的集中总结，它标志着我国土地复垦的制度化、规范化和法制化。该条例体现出如下新亮点：

一﹑《条例》的重要规定

      一是明确土地复垦的责任主体。条例规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，并列举了生产建设活动的具体情形。同时明确历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。

      二是加强生产建设活动毁损土地复垦的监督管理。为了使生产建设活动毁损的土地能够及时得到复垦，条例建立了土地复垦方案编制与审查制度，明确了土地复垦费用应当列入生产成本或者建设项目总投资，完善了土地复垦验收的程序和要求，并规定土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地、采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有关人民政府或者有关国土资源主管部门不得批准。

      三是规范历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地的复垦。为了做好历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地的复垦条例建立了调查评价和复垦专项规划制度，明确政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦！同时，规定对这部分土地的复垦按照目的实施管理，并明确了项目管理各个环节的要求。

      四是建立土地复垦激励机制。为了鼓励土地复垦义务人积极主动复垦，条例针对不同的主体规定了相应的激励措施。如：土地复垦义务人毁损的农用地得到及时复垦的可退还耕地占用税。

      五是严格法律责任。为了确保土地复垦监督管理措施的有效实施，条例针对监管部门及其工作人员在复垦工作中可能出现的各种徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的行为，规定了依法处分、追究刑事责任等相应的法律责任。针对土地复垦义务人在复垦活动中可能出现的各种违法行为，规定了责令限期改正、责令停止违法行为、限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任。

 二﹑《条例》颁布的重大意义   

一是制定《土地复垦条例》，是落实“十分珍惜、合理利用土地各切实保护耕地”基本国策的重大举措。随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，毁损的土地也越来越多。虽然1988年《土地复垦条例》明确了土地复垦义务人的复垦责任，但由于该条例中的有关规定比较原则，缺乏强有力的制约手段，仍有大量的毁损土地没有得到及时复垦，变成了历史包袱。条例的制定，将有利地推动土地复垦工作的深入开展，落实土地利用和耕地保护的基本国策。

      二是制定《土地复垦条例》，是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。我国目前仍处于经济高速增长阶段，生产建设活动不可避免地要占用大量耕地，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定《土地复垦条例》，加强土地复垦工作，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献。

      三是制定《土地复垦条例》，是土地复垦工作进一步规范化、法制化的重要标志。条例集中围绕当前土地复垦工作中存在的土地复垦义务人不认真履行复垦义务，历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有利地推动土地复垦工作的规范化、法制化。

      四是制定《土地复垦条例》，是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。我国目前仍处于经济高速增长阶段，生产建设活动不可避免地要占用大量耕地，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定《土地复垦条例》，加强土地复垦工作，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献。

五是制定《土地复垦条例》，是土地复垦工作进一步规范化、法制化的重要标志。条例集中围绕当前土地复垦工作中存在的土地复垦义务人不认真履行复垦义务，历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有利地推动土地复垦工作的规范化、法制化

三、《条例》在法律责任方面的规定

      一是针对监管部门及其工作人员在复垦工作中可能出现的各种徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的行为，包括违法许可，截留、挤占、挪用土地复垦费，在验收中弄虚作假，不依法履行监管职责或者不依法查处违法行为，谋取不正当利益等等，规定了依法处分、追究刑事责任等相应的法律责任。

      二是针对土地复垦义务人在复垦活动中可能出现的各种违法行为，包括未按照规定补充编制土地复垦方案、安排土地复垦费用、进行表土剥离、报告有关情况、缴纳土地复垦费，将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料，拒绝、阻碍监督检查或者弄虚作假等等，规定了责令限期改正、责令停止违法行为、限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任。