学者眼中的“南京市城市治理条例”

　　莫于川

　　作为课题组执行组长,我对《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)寄予了很大的希望,概括起来,治理条例具有如下创新亮点:

　　一是确立民主理念。治理条例第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的,第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国宪法第二条第三款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”可见,治理条例把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的,保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市,符合宪法和法律精神,体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

　　二是健全参与制度。行政民主的推行需要平台和抓手。治理条例不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会,还在第二章规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式,第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度,这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。城市治理委员会作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构,由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%,比较起来,与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议,公众委员所占比例仅约40%。可见就立法原意而言,治理条例赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。

　　三是规范重点事项。既往的城管执法实务中,一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此,治理条例第三章进行了系统的梳理,专章就建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项,特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题,例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定,为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据,也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理,有利于提高行政管理和执法的工作效率。

　　四是注重柔性管理。在以人为本、关注民生的新理念指引下,柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极行政成效,逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如,2012年1月1日起施行的我国行政强制法第五条就规定:“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”治理条例第七十二条也规定:“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果,采取与达到行政目的相适应的行政执法方式,优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神,有利于形成和谐的政民关系,实现法律效果与社会效果的统一。

　　五是强调程序约束。程序法治是保证公平公正的法律利器,所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题,在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照程序法律规范的要求办事,治理条例对此作了比较系统的制度安排。例如,第六十六条规定:“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度,向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱,对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的,经批准可以延长处理期限,但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的,城市管理相关部门应当向当事人说明情况,并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定:“城市管理相关部门提出商请后,有关部门应当及时履行协助义务,不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的,应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等,都是行政程序规范,类似的行政程序规范在治理条例里还有很多,它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

　　六是完善责任机制。法治政府必须是责任政府,建立健全责任机制是建设法治政府、服务型政府的应有之义。治理条例第五章对此作了比较系统的规定,例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度,由此形成比较健全的责任机制,这是实现城市治理目标的法律保障。

　　上述这些创新亮点,体现了治理条例制定者的立法追求,符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求,有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程,这具体表现为五个转变:由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；由单纯管理转变为共同治理,也即由一人挑担转变为共同承担；由单纯维持秩序转变为提供行政服务,也即由管制型政府转变为服务型政府；由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段,形成刚柔相济的执法模式。如果上述转变能够通过法规实施成为现实,最终达成立法目标,那就能为走出城管执法的当下困局指明路向、提供示范。

(作者系中国人民大学教授、博士生导师,条例课题组执行组长)

从城市管理走向城市治理

　　编者按:鉴于普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题严重影响了政府机关形象,需要各方面力量共同推动妥善解决。一年以前,国务院法制办公室委托南京市人民政府专题研究完善城市综合管理及其立法课题,中国人民大学法学院协助承担课题任务。

　　课题研究报告和立法建议稿提交委托单位被采纳后,转化为地方性法规草案,经南京市人大常委会二审通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》已于2013年3月1日起施行。这是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。

　　本版今日起开设《学者眼中的“南京市城市治理条例”》专栏,连续刊发参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教授和青年教师撰写的一组评议文章,为广大读者特别是关注城管问题的人们提供参考。

　　莫于川

　　人民的城市人民建,人民的城市由谁管?仅仅是城管部门的家务事,或者是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与城市管理?这些问题需要认真思考。

　　城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处,也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处,城市管理水平关乎民生、发展、宜居,集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中,“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”,也常表述为“城管执法”,是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题,对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为,具有鲜明的地域特色。最广义的“城市管理”,也被称为“城市治理”,是对城市管理最宽泛的认知,它强调多主体共治的作用,认为城市管理主体不仅是政府,社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。

　　放眼世界,自20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后,引起了治理模式变革,有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显,维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时,随着城市治理理念兴起,市民的基本权利包括民主权利日益受到关注,表现为城市管理主体多元化,多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化,通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府,走上官民互信、政民合作、共同治理的新路径,可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。

　　我国行政处罚法第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来,城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行,逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看,城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系,小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直没有得到有效解决,各方面对此都不大满意,已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多,但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评,很少有市民能真切地感受到自己是城市的主人。

　　究其原因,改革开放30多年来,市民的权利意识日渐觉醒,利益诉求日渐增长,依法参与公共事务管理的积极性日渐提高,但一些行政公务人员对此没有足够认识,无暇倾听市民的民生呼唤,不够尊重市民的合法权益,将市民置于城市管理的对立面,导致城市管理的矛盾问题重重,政民关系紧张。从我国现实情况看,各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理,但由于国家层面的城管综合立法尚未出台,综合执法面临诸多制度局限,远不适应经济社会发展的客观要求。因此,唯有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法,通过城管体制、机制和方法创新的角度,引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念,才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式,把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园,这具有重大的法治发展意义。

　　南京市地处中国沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇处,是长三角经济核心区的重要中心城市,历史源远流长,文化底蕴厚重,法制基础良好,正全力实现“转型发展、创新发展、跨越发展”的战略构想。在长期实行综合执法制度的基础上,近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新,实行地方行政区域的“大部制”改革,形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动,涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域的大城管体制,其做法对于优化管理组织和运行机制,提高行政效率和管理水平,化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题,具有特殊功用。

　　同时,南京的同志在实践中也感到,大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差,市民参与热情有待提升,有必要在总结和借鉴经验的基础上,找到更有效地解决城管难题的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下,必须要以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排,由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”,将以往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在这样的背景下,通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力,终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》。

城市治理需要多主体共参与

　　在建设服务型政府的今天,如何创新城市管理模式,更好地促进城市发展、提供公共服务、维护民众利益,这一问题不容小觑。近年来各地相继展开了各种探索,但因理念陈旧、综合性立法缺失,效果并不理想。2012年,南京充分发挥地方立法的主动性、积极性,在全国率先突破和创新理念,制定了作为该城市治理“小宪法”的《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”),通过立法构建多手段、高效率的城市运行模式。

　　这部地方性法规,着力打通政府和公众双向交流的渠道,吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程。治理条例的诸多闪光点具有重要的时代价值,其出台符合体制改革的需要,不仅有利于固化改革成果,促进政民协作、创新机制,进一步提升城市功能品质和城市服务水平,谱写南京市城市治理的新篇章,更为国家今后的顶层设计和各地的城市治理实践提供了思路、创造了经验、建立了样本、指明了方向。

　　(一)彰显多元主体共同参与为核心的城市治理理念。治理条例将“以人为本、公众参与、共同治理”的理念引入现代城市的治理中,明确了“推动公众参与城市治理”的立法目的和“公众参与、共同治理”的原则,在第二条明确城市治理实行“政府主导、公众参与”,并在第二章专章规定了“公众参与治理”,明确了公众参与的方式、程序和效力,还明确要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”。同时,治理条例重点设计了城市治理委员会制度,不但赋予其特定的法律地位,还规范了城市治理委员会组织架构。上述规定,彰显了多元主体共同参与为核心的先进的城市治理理念,在管理体制中注重社会力量和社会组织的培育,积极发挥事业单位、行业协会、社区、公民的力量,弥补政府能力的不足；切实的制度保障,更能有效地避免公众参与流于形式。

　　(二)突出“以人为本”,加大政府责任,维护民众利益。治理条例强调“以人为本”,在实现公共利益优先的同时必须确保广大行政相对人的权益。不但针对社会广泛关注的小区周边配建环卫设施、拉链马路现象、车辆停放等难点问题提出解决方案,还严格规定了行政执法的程序；并极力打造对城市治理过程中行政执法的全方位监督,细化了救济渠道和程序,明确要求有过错的管理部门及其工作人员通过媒体公开道歉,保障城市治理工作的公正有序开展。这些规定加大了政府责任,维护了民众利益,有利于树立为民、重民的服务型政府形象。

　　(三)强调柔性执法,鼓励探索创新。治理条例将公民、社会组织看作政府的合作伙伴,看作行政执法的利益相关者,明确了柔性管理的原则,规定在行政执法中要使用行政奖励、行政指导等柔性执法方式,舒缓政民关系,实现法律效果与社会效果的统一,符合我国建设服务型政府的要求。同时,治理条例不但在制度上进行创新,如规定了违章建筑的首查责任制、设置户外公告的基本原则,还首创性地设置了鼓励条款,“鼓励城市管理相关部门创新机制,吸收公众参与城市治理,采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系。”这一规定为进一步支持政府各部门在城市治理的实践工作中积极开展探索,进行管理创新和制度创新提供了法律依据和法律保障,赋予改革永不枯竭的动力。

　　(作者系四川警官学院副教授、中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理)