行政执法案卷评查操作要点

一、行政执法案卷评查的概念

行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。

行政案卷评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分，和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。《皇冠足球比分关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容，我省也于2009年5月31日出台《山西省行政执法案卷评查规定》（晋政发〔2009〕23号）作为行执法政案卷评查的依据执行。

二、行政执法案卷评查制度的意义

行政执法案卷评查制度，是在执行落实国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲：

（一）有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷评查制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念，提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。

（二）有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法制度的建设。

（三）有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。《纲要》第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。

（四）有利于在一定程度上规范行政执法不作为行为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比如，北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按年度加以统计，如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查，那么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其答辩陈述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。

三、《山西省行政执法案卷评查规定》

第一章　总　则

第二章　行政执法案卷评查工作的组织和程序

第三章　行政执法案卷评查的标准

第四章　行政执法案卷评查结果的应用与处理

第五章　附　则

四、开展行政执法案卷评查坚持的原则、标准和基本程序

（一）开展行政执法案卷评查，要坚持七大基本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违法相结合原则；实体规范和程序规范相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。

（二）行政执法案卷评查的标准，分为基本标准、一般标准和立卷归档标准。基本标准是指反应行政执法案卷合法性的基本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面；一般标准是指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求；而立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。

（三）评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序.首先，定期评查程序包括：制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。其次，不定期评查程序包括：通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

五、行政执法案卷评查打分项目

（一）举报登记表：

1、应详细记录举报人、被举报人、举报方式、时间、地点等情况；

2、举报内容应写明主要违法事实，负责人签字。

（二）立案登记表：

3、立案案件应制作立案申请书；

4、案情摘要中时间、地点、违法行为等主要情节应简要说明；

5、运用法律依据条款应恰当；

6、应有负责人审批意见。

（三）调查笔录：

7、实施案件调查须制作调查笔录；

8、文书中所列项目填写应齐全、准确；

9、调查记录内容应客观、真实、全面；

10、笔录中不应出现拟处罚意见；

11、笔录完成后，被调查人应逐页签字或押印，被调查人未签字应载明情况；

12、页末应注明被调查人核对情况；

13、调查人应在笔录终了处签字。

（四）现场检查笔录：

14、已实施现场检查应制作现场检查笔录；

15、文书中所列项目填写应齐全、准确；

16、检查内容应准确、客观、完整；

17、一案件多个现场或同一现场进行多次检查的应分别制作其笔录；

18、笔录中不应出现拟处罚意见；

19、笔录完成后，被检查人应逐页签字， 被检查人未签字应载明情况；

20、修改、补充处须有被检查人 签字或押印；

21、页末应注明被检查人核对情况；

22、检查人应在笔录终了处签字。

（五）如有需要扣留物品：

23、已准备实施登记保存措施须制作其审批表；

24、文书中所列项目填写应齐全、准确；

25、明确保存地点、条件；

26、须有负责人审批意见及签字；

27、实施登记保存须制作通知书；

28、证物名称、保存方式、地点应与审批书相一致；

29、当事人签字；

30、应加盖及正确使用印章。

（六）物品清单：

31、实施登记保存须制作物品清单；

32、文书中所列项目填写应齐全、准确，并与通知书相一致；

33、空白处应注明“以下空白”或空白符号；

34、当事人未盖章、经办人未签字应载明情况；

35、执法人员须有两人签字；

36、应加盖及正确使用印章。

（七）案件调查终报告：

37、案件调查终结后须制作案件调查终结报告；

38、终结报告内容应真实、清晰、完整；

39、处理意见适用法律条款应恰当；

40、文书中所列项目填写应齐全、准确；

41、执法人须有两人签字。

（八）行政处罚审批表：

42、拟实施行政处罚应制作其审批表；

43、文书所列项目填写齐全、准确；

44、违法事实与调查事实一致；

45、依据法律条款正确；

46、必须有审批意见及签字。

（九）行政处罚告知书：

47、实施行政处罚决定的应制作事先告知书；

48、当事人名称、违法行为、处罚种类、幅度与案件合议记录相一致；

49、机关地址、联系人、电话填写应准确；

50、应加盖及正确使用印章。

（十）陈述申辩记录：

51、当事人要求陈述申辩须制作陈述申辩笔录；

52、文书中所列项目填写应齐全、准确；

53、陈述、申辩笔录内容应客观、全面、完整；

54、应载明告知行政相对人作出行政处罚的事实、理由和依据；

55、陈述申辩人无签字应载明情况；

56、页末应注明陈述申辩人核对情况；

57、修改、补充处应有陈述申辩人、记录人签字或押印。

（十一）重大、复杂案件集体讨论记录：

58、重大、复杂案件应制作案件集体讨论笔录

59、文书中所列项目填写应齐全、准确；

60、笔录内容应客观、真实、完整；

61、处理决定应符合法律依据；

62、对案件处理意见应明确；

63、参加讨论人员应有签字。

（十二）当场行政处罚决定书：

64、实施当场处罚须制作当场行政处罚决定书；

65、文书中所列项目填写应齐全、准确；

66、违法事实适用法律依据应恰当；

67、处罚依据应明确，并载明法律名称、具体条、款、项；

68、处罚种类应符合法定种类；

69、处罚幅度应符合法定幅度；

70、应载明责令改正内容；

71、执法人员须有两人签字并注明证件号码；

72、当事人应有签字；

73、实施罚款处罚应附有罚没款缴交凭证；

74、应加盖及正确使用印章。

（十三）责令改正通知：

75、当事人有违法行为应责令改正的,应制作责令改正通知书；

76、适用法律条款应恰当；

77、责令改正应有具体要求或期限；

78、应加盖及正确使用印章。

（十四）案件统计报表完善：

79、案件登记表；

80、半年案件汇总表；

81、年度案件统计表。

（十五）存档案卷规范化：

82、立案案卷应制作案卷封皮；

83、案由的当事人及其违法行为应明确；

84、立案时间与批准立案时间、结案时间与结案报告时间应一致；

85、承办人、立卷人应签字；

86、归档案卷须按档案管理要求装订；

87、立卷案件应制作案件目录；

88、目录中行政处罚通知书应排列为首，其余按文书制作时间顺序依次排列；

89、统一文书名称、统一编制文号；

90、文书的每一部分要写清必备的要素，保证文书的完整性。

91、有专人负责档案管理，有专用存档地点；

92、一案一卷装档保存。

（十六）处理案件规范化：

93、案件流程规范、备案齐全、案件签字、现场笔录必须使用黑色碳素笔或签字笔；

94、审批和处理前后顺序是否正确；

95、简易程序案卷是否有当事人签字；

96、一般程序（包括听证程序）案卷，是否由各业务科室先进行自评；

97、有无申述时间；

98、案件签字是否有代签现象。

（十七）行政复议案件：

99、依法受理行政复议案件，启用政府行政复议专用章；

100、使用行政复议规范文书，按时作出行政复议决定。

六、行政执法案卷评查工作中的常见问题

近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。如一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强；地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范；行政执法文书制作、填写不规范，行政执法文书不统一，某些单位的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄；由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少；许多案卷缺少必备要素，案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准等问题。因此，必须采取有力的手段和措施来进一步完善和加强对各单位行政执法案卷评查工作，以规范行政执法行为。

七、进一步完善行政执法案卷评查工作

（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识。

行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。

（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法。

1、评查标准从粗放向精确过度。行政执法案卷评查标准是该制度的核心，我们要将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。

2、评查主体从单一制向多元化调整。行政执法案卷评查主体调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。

3、检查、评查方式从常规式向灵活性转变。由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查；由全面评查转为重点部门评查；由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查；各法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变，实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案；开展优秀案卷和最差案卷的评比展示工作。

（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作。

1、相关制度实行并轨。将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分；实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书；梳理、细化行政自由裁量权；加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质；进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。

2、建立案卷评查的保障制度。把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容；政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。

3、将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。按照《行政执法案卷评查评分标准》开展行政案卷评查活动，对发现的问题进行严肃处理，严格规范执法人员的执法行为。