规范化建设是法制部门开展业务工作和队伍建设的重要内容。加强行政复议工作规范化建设的研究，对全面提高行政复议人员队伍素质，推动复议工作开展，更好的维护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行政等方面，具有十分重要的意义。特别是随着党的十八大的胜利召开，对复议工作提出了更高的要求。2011年、2012年，国务院法制办、黑龙江省法制办相继出台了加强行政复议工作规范化建设的实施意见，我市也将省法制办的实施意见转发到哈尔滨市所辖八区十县，根据《黑龙江省加强行政复议工作规范化建设的实施意见》的精神，笔者对当前哈尔滨市政府及所辖八区十县行政复议规范化建设的情况进行了调研，试对行政复议工作在规范化建设上提出建议。

　　一、哈尔滨市行政复议机构基本情况

　　（一）行政复议机构设置和行政复议人员配置情况

　　行政复议机构设置方面，哈尔滨市政府法制办内设立案应诉与指导处和行政复议调查处两个处室专门负责行政复议工作，立案应诉与指导处主要负责集中接待、受理全市的行政复议案件，接收转送区、县（市）政府作为法定行政复议机关的复议申请；组织承办市政府的行政应诉、行政应议案件等，行政复议调查处主要负责组织实施行政复议案件调查、听证和调解等工作；哈尔滨市行政复议实行立审分离。

　　行政复议人员配置方面，全市行政复议机构专职复议人员76人，其中，哈尔滨市政府法制办共有专职复议人员12名，各区、县（市）政府的行政复议工作机构专职复议人员64名。

　　1、行政复议人员学历教育情况。全市政府法制机构（包括八区十县）从事行政复议工作人员中，法律本科学历61人，研究生学历10人，本科以上学历占总人数的80.26%；拥有律师资格或通过国家司法考试28人，占总人数的36.84%，人员学历水平较高。

　　2、行政复议人员年龄结构情况。全市政府法制机构从事行政复议工作人员中，35周岁以下的有15人，占19.74%；36-50周岁以下的有52人，占68.42%；50周岁以上的有9人，占11.84%。

　　3、队伍建设情况。近年来，全市政府法制办加强队伍建设，大力开展学历教育和业务培训，队伍的整体素质普遍提高，多个集体和多名法制人员荣获国家、省、市、县级荣誉表彰。政府法制队伍在推进依法行政工作中发挥重要的作用，得到了市委、市政府的充分肯定。

　　（二）行政复议机构建设及硬件设施装备情况

　　1、行政复议办公用房、专用房情况。全市政府法制机构中，哈尔滨市政府法制办有行政复议专门的办公用房3间、1间专用听证庭、1间复议受理接待室，八区十县政府法制办中南岗区、平房区、巴彦县设有专门的行政复议听证室和接待室，八区十县政府法制办均确定专人负责行政复议工作，受理行政复议申请。

　　2、物质装备配备情况。哈尔滨市政府法制办配置了工作需要的电脑、照相机、打印机、传真、视频监控等办案设备。全市政府法制机构综合来看，各区、县（市）政府法制办复议工作办案物质装备的配备不足，用品老化，不能适应越来越多、越来越复杂的案件需要。

　　（三）行政复议经费保障标准情况

　　全市政府行政复议经费保障标准不平衡。哈尔滨市政府把行政复议经费纳入市财政全额保障，每年还额外拨付39万元作为市政府复议委员会专项议决经费。哈尔滨所辖八区十县中，除南岗区每年列入财政预算的办案经费为10万元外，道里区、平房区、延寿县等十个区、县（市） 每年列入财政预算的办案经费为5000元到3万元不等；方正县、木兰县、松北区等七个区、县（市）行政复议经费没有列入财政预算，行政复议经费从财政预算法制办经费中开支。

　　（四）复议规范化相关制度建设情况

　　2005年，市政府以政府规章形式出台了《哈尔滨市行政复议规定》。2008年，根据行政复议改革需要，又对《规定》进行了修改，配套制定了《哈尔滨市行政复议委员会工作规则》、《哈尔滨市行政复议听证规则》、《行政复议文书备案办法》、《行政复议统计分析报告规定》等规范性文件，进一步提升了全市复议工作的规范化水平。各区、县（市）行政复议机构也结合工作实际，采取边实践边改进等方式，有计划有重点地制定了一些操作性较强的工作程序。

　　二、哈尔滨市行政复议规范化建设存在的问题

　　（一）行政复议规范化建设评估体系欠缺

　　虽然，哈尔滨市已建立行政复议各项制度、程序，但是各区、县（市）在具体工作中对行政复议规范化建设尺度难于把握，对复议规范化建设没有统一的评估体系，缺乏操作性强的评估量化标准。另外，行政复议规范化统一规范不明晰，规范化建设参照标准有待完善。行政复议规范化建设活动，涉及到具有很强操作性的行政复议工作流程，从接案、受理、审查、决定、执行等环节对行政复议都应有统一规范和要求。但实际上，各各区、县（市）行政复议具体操作流程规范都有待完善。行政复议文书不统一，行政复议案件卷宗装订、保存等方面亦不统一，制约了行政复议工作标准化格局的形成，不符合法制统一的原则。

　　（二）物质建设和装备较落后

　　目前，全市政府法制机构在人、财、物等资源的配备上仍十分匮乏，与其工作任务明显不相适应。

　　1、办公、办案用房不足。全市政府法制机构除哈尔滨市、巴彦县、平房区、南岗区具备独立的行政复议听证室和接待室外，其余的区、县（市）都没有完备的行政复议听证室、接待室、案件查阅室。办公、办案用房的不足，对接待群众来访、立案、咨询等工作造成十分不便。特别是一些区、县（市）法制办因为没有行政复议听证室，一些本该在行政复议听证室进行的调解、举证、质证等听证活动只能安排在办公室或在被申请人单位进行，直接损害了给行政复议中立、公正的形象和法制权威。

　　2、办公设备短缺。全市政府法制办仅有市本级的办公设备较好，其他区、县（市）法制办电脑、打印机、摄像机等办公、办案设备短缺。

　　3、行政复议经费保障不足。由于行政复议经费保障没有统一的标准，各级人民政府对行政复议经费预算也不尽相同，保障标准随意性较大，造成行政复议经费保障不足。从我市情况来看，方正县、木兰县、松北区等七个区、县（市）行政复议经费没有列入财政预算，行政复议经费从法制办财政预算经费中开支。但现实中，法制办的经费预算往往不足，这样行政复议经费往往得不到有效保障。

　　（三）政府法制机构独立性不强

　　行政复议机构不健全，行政复议在化解行政争议的功能得不到有效发挥。从哈尔滨市来看，行政复议事项直接由政府法制办具体受理。但政府法制机构规格低，地位不高，行政复议依法解决行政争议、化解社会矛盾及内部层级监督的职能得不到有效发挥。

　　（四）复议队伍整体素质有待提高

　　1、案件逐年增加，人员配置不足。据统计，最近五年，我市各级行政复议机关共收到行政复议申请5171件，受理5160件。案件受理数量大幅度增加，全市政府法制机构特别是县区级政府法制机构人员配备少。呼兰区、延寿县、松北区专职行政复议人员仅为1人。而在现实工作中，法制办大部分人员被抽调参加重点项目的征地、拆迁等工作，办案人员的办案时间得不到保证，造成行政复议职能不到位，行政复议工作无法正常开展。还有的基层行政复议工作由法制机构人员兼职，没有形成专业化，导致案件质量不高，行政复议的公信力受到损害。

　　2、年龄断层老化，后备力量不足。全市行政复议人员35周岁以下的比率较低，仅占占19.74%。因政府法制机构的办公、办案、待遇条件还比较差，经费、设施缺乏应有的保障，既影响队伍稳定，也难以吸引高素质的法律人才从事行政复议工作。

　　三、对行政复议规范化建设的建议

　　（一）建立健全行政复议规范化建设评估体系

　　市办要按照国法办和省办的要求，尽快制定《哈尔滨市加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，从行政复议组织机构、案件受理、案件审理、复议决定、档案管理、监督指导、保障措施、制度建设等方面对规范化建设提出了具体要求和量化标准。通过推进行政复议工作规范化建设活动，力争5年内省、市、县（市）三级政府行政复议工作规范化建设合格率达90%以上。在哈尔滨市行政复议委员会试点工作取得重大成果的基础上，进一步扩大行政复议委员会试点范围。2010年，行政复议委员会试点工作推广到哈尔滨市所辖八区，2012年底，各县（市）政府均已成立了县（市）政府行政复议委员会，启动了复议委员会试点工作。市法制办应加强对区、县（市）复议委员会试点工作的指导，推动基层复议工作上水平，促进区县试点工作规范开展。

　　(二)进一步推进行政复议机构物质建设规范化步伐

　　1、尽快配置行政复议办公、接待和听证用房。各级政府法制办应积极主动向地方政府汇报行政复议工作，反映工作中遇到的困难和问题，争取地方政府的支持。特别是对接待、听证用房应单独予以保障，进一步规范行政复议机构办公、办案用房标准。

　　2、加强行政复议经费装备保障。当前区、县（市）行政复议经费不足、装备落后的问题非常突出，影响和制约了县级行政复议工作的顺利开展。经费保障工作是行政复议机构建设与发展的基础，关系到各项工作的正常开展。笔者建议，实行行政复议办案经费和装备经费的独立预算制度，由政府财政对行政复议机构所需的办案办公经费纳入财政预算。

　　(三)加强行政复议队伍建设

　　 1、严把入口，提高行政复议队伍整体素质和基层行政复议能力。近年来，行政复议案件数量大幅增加，行政复议案件类型越来越复杂多样，这也为复议案件的审理提出了更高的要求，建议在行政复议法修改中，将通过国家统一司法考试作为复议人员的准入条件，这样，也有利于行政复议机构配备文化层次高，法律业务精，基层工作经验丰富的人员。

　　2、加强对行政复议人员的教育和培训工作。每年至少进行一次全市行政复议应诉人员集中业务培训。同时采取轮流抽调的方式进行业务培训，采取案件研讨会、案例分析会等方式提高办案能力。积极争取机会或创造机会输送行政复议人员参加各种业务培训，注重横向对比和经验交流。

　　3、实行行政复议岗位津贴制度。目前，我国从事法律职业的公职人员中，公安、法院、检察院的人员都享受岗位津贴。而行政复议人员直接面对社会和广大人民群众,始终在社会各种矛盾的前沿，解决了大量的行政争议,化解了各种社会矛盾，为促进社会和谐做了大量的工作。但从事“准司法”性质工作的行政复议人员，却无法享受任何津贴，对于长期奋战在条件艰苦、任务繁重的行政复议人员来说，是不公平的。这种状况，也吸引不了优秀的法律人才从事行政复议工作，不利于调动广大行政复议人员的积极性。因此，建议尽快建立全国统一的专职行政复议人员复议津贴制度。

　　(四)突出抓好行政复议业务建设

　　1、畅通行政复议受理渠道。从哈尔滨来看，市本级的行政复议受理渠道比较畅通，市政府在江南统一设置市行政复议受理中心，集中接收转送行政复议申请，进一步畅通了群众诉求表达渠道。各区县也应该指定专人负责行政复议受理工作，逐步探索开辟行政复议网上受理平台、行政复议电子信箱等举措，为百姓提供更为方便、快捷、经济的行政复议渠道。

　　2、规范行政复议审理程序。全面实行听证、合议、咨询等工作机制，采取立案、调查、议决相分离的方式办理案件，采用民主表决、权力制约的方式作出复议决定，用程序正义保证实体正义。

　　3、公正地作出复议决定。对当事人争议的事实，重现场调查，不搞闭门办案，确保事实清楚；对案件涉及的法律问题，广泛征求立法机构、专家和相关部门的意见，确保法律适用准确；对侵害人民群众合法权益的行政行为，该变更的坚决变更，该撤销的坚决撤销，该确认违法的坚决确认违法，该责令赔偿的坚决责令赔偿，切实维护行政相对人的合法权益，增强行政复议公信力。

　　4、案件统计分析规范化。严格按照国务院法制办关于行政复议、行政应诉案件统计制度和省办要求，指定专人按时报送案件统计报表和统计分析报告。统计人员要正确理解统计指标的内涵，把统计工作与办理行政复议的实际工作联系起来，提高统计数据的准确性和完整性，做好每年度统计分析报告，统计分析报告要突出工作重点，注意实际工作“点”和“面”的关系，注意典型事例和案例的“正”和“反”的关系。统计分析结论要实事求是地反映客观实际，把握全面推进依法行政的重点领域和热点问题，为决策提供依据。

　　（五）加强行政复议监督和指导

　　落实行政复议工作责任制，通过定期开展或参与行政复议案卷评查，行政复议工作培训和业务交流会，进一步健全行政复议工作责任制度和评议考核体系，加强对行政复议规范化建设落实情况的监督检查，切实提高行政复议工作水平。

　　哈尔滨市政府法制办　张鹤　刘煦