申请人杨某，是某镇村民，年幼时因先天残疾被亲生父母遗弃，后被某村妇代会主任赵某收养，赵某退休后因为村里没钱给付工资，经村里研究把集体所有的一块草地承包给赵某，作为其养老之用，并于1988年在某镇畜牧站办理了草原使用证。1992年，同村的许某在该块草原平整土地种植，赵某前去阻止，后经协商，赵某同意暂由许某耕种，待赵某自用时,许某应无条件归还。2001年，同村的于某和徐某在许某平整后的土地上栽树，杨某前去阻止（此时赵某已逝），并因此与于某和徐某发生争议。2002年5月，杨某向镇政府申请仲裁确认草原使用权，镇政府经过多次调查、处理，于2006年2月给杨某下达了《关于某镇某村杨某草原纠纷上访案的处理意见》。《意见》称，没有证据能证实该争议地块归杨某所有，因此无法将地块划归杨某。杨某对该处理意见不服，依法向县人民政府申请行政复议。

[问题提示]

对上访问题的处理意见是否属于具体行政行为，是否属于行政复议受案范围。

一种观点认为，根据新的《信访条例》，信访案件应通过专门的信访渠道解决。因此，根据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自接到书面答复之日起30日内请求原办理机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”的规定，对上访问题的处理意见不在行政复议的受案范围之内。

另一种观点认为，对上访问题的处理意见是否可以提起行政复议，要视情况而定，不能一概而论，要辨其实质，看其是否设定了新的权利、义务，如果设定了新的权力、义务，就是一种具体行政行为，对具体行政行为不服，可以提起行政复议，属于行政复议的受案范围。

[评析]

复议机关采纳了第二种观点。

首先，具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其它组织权利义务作出的单方行政职权行为，它包括以下基本要素：1、具体行政行为是法律行为，它具有行政法的意思表示和法律约束力。2、具体行政行为是对特定人与特定事项的处理。3、具体行政行为是单方行政职权行为。4、具体行政行为是外部性处理。根据以上规定，本案中，镇政府的处理意见是国家行政机关对特定的公民的权利义务作出的单方行政职权行为，对杨某的具体权利产生了实际影响的外部性处理行为，属于具体行政行为。

其次，根据《黑龙江省实施<行政复议法>若干意见》第二条第七项“行政机关对信访问题作出的没有产生新的权利、义务的重复处理行为或解释性答复”和《哈尔滨市行政复议规定》第八条第七项“行政机关落实政策处理历史遗留问题以及对上访或者申诉问题作出的没有规定新的权利、义务的重复处理行为”不属于行政复议受案范围的规定，可以推出,界定对上访案件的处理决定不服可否提起行政复议，不能一概而论，其标准是，上访处理意见是否设定了新的权利、义务。

综合以上分析，行政复议机关认定某镇政府的处理意见设定了新的权利、义务，属于具体行政行为，属于行政复议受案范围，依法受理了杨某的复议申请。被申请人在《关于某镇某村杨某草原纠纷上访案的处理意见》中没有向申请人告知不服信访决定可以申请复查的权力，违反了法定程序，而且被申请人在提交答辩时,没有一并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因此，复议机关根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项3目及第二十八条第一款第四项之规定，撤销了被申请人于2006年2月作出的《关于某镇某村杨某草原纠纷上访案的处理意见》。